【文章內(nèi)容簡介】 許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排。(17)莊垂生將政策變通分解為定義性政策變通、調(diào)整性政策變通、選擇性政策變通和歪曲性政策變通四種類型。(18)劉玉照、田青發(fā)現(xiàn)，地方政府在落實上級政策時往往先通過改制運動追求“形式績效”，然后再通過變通性的制度安排追求“實質(zhì)績效”。(19)在政策路徑明晰的前提下，有效執(zhí)行的根本標準在于落實決策者的價值訴求。這種變通性執(zhí)行有可能獲得超乎預期的實質(zhì)績效，也可能違背決策初衷?！　?三)實驗性執(zhí)行　　當政策路徑的明晰性較低，而自上而下的激勵力度卻很強時，地方政府就會采取試驗性執(zhí)行模式。在這種情況下，決策者明確了政策問題并做出了政策規(guī)劃，但對于政策目標和實施手段存在不同看法。政策文件只是提出了總體目標和原則性要求，并未規(guī)定具體指標和實現(xiàn)手段，地方政府具有較大的自由裁量權(quán)。為了探尋和檢驗有效的政策路徑，中央政府鼓勵有條件的地方政府開展試驗，并提供優(yōu)惠政策和財政支持。由于政策執(zhí)行可獲得額外收益，作為理性的行動者，地方政府及當事官員自然就會產(chǎn)生內(nèi)在激勵，具有很強率先采取探索行動的意愿。　　此時，政策路徑的不明晰為地方政府實施政策創(chuàng)新提供了自主行動空間。與行政性執(zhí)行模式相比，在實驗性執(zhí)行過程中，地方政府不僅要細化政策執(zhí)行方案，還要根據(jù)本地的經(jīng)濟社會特征進行政策再規(guī)劃。由于各地的經(jīng)濟社會環(huán)境不同，加之政治環(huán)境存在差異性，各地出臺的具12體行動方案也不相同。這種多樣性的政策試驗有助于探索更為有效的政策工具，也為完善政策本身提供了學習和試錯的機會。　　(四)象征性執(zhí)行　　當政策路徑不明晰，并且政策實施的收益很低時，地方政府則會采取象征性執(zhí)行策略。如果一項政策的行動目標不清晰，就難以對執(zhí)行者提出明確的任務指標和時限要求，也難以對執(zhí)行效果進行考核評價。在這種情況下，如果激勵或問責機制缺失，地方政府就會僅僅停留于形式性、儀式性活動，熱衷于“做表面文章”，如召開座談會、組織政策學習、宣傳政策精神、轉(zhuǎn)發(fā)文件等，但并不采取實質(zhì)行動。在干部考核和政績競爭的壓力下，地方官員也可能先觀望其他地區(qū)的執(zhí)行情況，再確定本地的行動策略?！　恼咧贫ㄒ暯强?，當公眾高度關(guān)注某一政策問題而全面解決問題尚不具備條件時，政策路徑模糊也可能是決策者維護政治合法性的一種行動策略。一些焦點事件引起公眾高度關(guān)注某一社會問題，媒體也會建立公眾議程，要求政府回應社會問題、出臺相關(guān)政策、采取治理行動。在這種情況下，為了維護政府公信力，決策者不得不將焦點問題列入政策議程。金登的多源流分析框架指出，政策制定有賴于“問題流”、“政策流”和“政治流”的匯合。(20)在“政策流”較弱的情形下，“問題流”與“政治流”相匯合而提出的政策路徑就會較為模糊，它更多地傳遞了決策者關(guān)注焦點問題，并致力于解決問題的一種態(tài)度、意志和決心，具體的行動目標和實現(xiàn)途徑還有待于明晰化。在此情形下，決策者在制定政策時就已意識到執(zhí)行的難度很大，也沒有期望地方政府能夠立竿見影地解決問題?！∷?、中國住房保障政策的執(zhí)行分析　　這里運用“路徑—激勵”框架分析中國住房保障政策執(zhí)行過程中地方政府的行動策略及模式演化。住房保障是市場經(jīng)濟體制下政府職能的一個重要領域，其目的在于為彌補市場失靈，通過國家和社會力量解決13低收入家庭的住房問題。隨著國家停止實物分房，中國政府開始構(gòu)建住房保障體系，先后出臺了一系列相關(guān)政策。這些政策有的內(nèi)容較為明晰，明確界定了行動目標和實施方式，也有的僅提出指導原則，授權(quán)地方政府制定具體目標和行動細則。在政策執(zhí)行中，中央政府提供的激勵機制及強度也有差異。從實際結(jié)果看，地方政府區(qū)分不同情形，采取了差異化的執(zhí)行模式?！　?一)住房保障的政策體系　　中國城鎮(zhèn)住房保障的制度建設起步于20世紀90年代。1998年7月，國務院下發(fā)第23號文件(21)，宣布全面深化住房制度改革，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。該文件提出對不同收入家庭實行差異化的住房供給政策，最低收入家庭由政府或單位提供廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房(簡稱經(jīng)適房)，高收入家庭購買、租賃商品房。此后，經(jīng)過十多年的探索，我國形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本框架，主要包括住房公積金、經(jīng)適房、廉租房、公租房四個方面的政策體系?！　?。1991年，上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，首先試點建立住房公積金制度。1994年，財政部等三部門聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)推行這一制度。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，1999年，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，規(guī)定國家機關(guān)、各類企業(yè)和事業(yè)單位及在職職工都要繳存住房公積金，設區(qū)城市設立住房委員會和住房公積金管理中心，實行“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”。針對運作中出現(xiàn)的問題，2002年國務院對《住房公積金管理條例》進行修改，進一步明晰了機構(gòu)設置和管理制度。　　。1994年，建設部等三部門聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設管理辦法》，規(guī)定經(jīng)適房為普通住宅，以中低收入家庭、住房困難戶為供應對象。2004年建設部等四部門制定《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將經(jīng)適房界定為“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷14售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，其建設用地實行行政劃撥方式供應，并減收行政事業(yè)性收費。隨著商品房成為住房供給的主要渠道，經(jīng)適房經(jīng)歷了從商品房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》康膶傩宰冞w。2007年建設部等七部門聯(lián)合發(fā)布新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將供應對象調(diào)整為“城市低收入住房困難家庭”，去除了經(jīng)適房的商品房屬性，增加了退出和監(jiān)管規(guī)定。　　。1998年取消福利分房以后，廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問題的政策安排。1999年，建設部制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，將廉租房界定為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”，規(guī)定廉租房采取實物配租，租金標準由政府定價，承租者不得轉(zhuǎn)租。2003年，建設部等部門發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，規(guī)定廉租房政策以發(fā)放租房補貼為主，實物配租、租金核減為輔。2007年，建設部等部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，將保障對象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調(diào)整為貨幣補貼和實物配租相結(jié)合，要求地方政府把廉租房建設納入地方發(fā)展規(guī)劃?！　　?010年6月，建設部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快公共租賃住房的指導意見》，要求地方政府加大財政投入，推進公租房建15設。公租房的供應對象為城市中等偏低收入家庭，申請者的具體條件由地方政府確定。該意見提出，公租房建設用地納入年度土地供應計劃，建成的公租房只能租賃，不得出售；公租房只能用于承租人自住，不得出借、轉(zhuǎn)租或閑置，不得從事經(jīng)營活動。此后，公租房成為保障性住房供給的基本形式。2011年9月，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，提出以公租房為重點推進保障性安居工程建設，到“十二五”末全國保障性住房覆蓋面達到20%左右?！　闹贫ㄖ黧w看，住房公積金政策由國務院制定，而廉租房、經(jīng)適房、公租房政策由建設部牽頭制定。從政策路徑看，住房公積金政策對行動目標、管理和運作方式的規(guī)定較為明晰，經(jīng)適房政策經(jīng)歷了漸進調(diào)整和不斷細化的演進過程，廉租房和公租房政策的行動路徑則相對模糊?！蹲》抗e金管理條例》(2002年修訂)明確規(guī)定了該政策的執(zhí)行機構(gòu)、繳存對象、管理流程、監(jiān)督和罰則等內(nèi)容。2004年出臺的經(jīng)適房政策對保障對象、建設標準的規(guī)定不甚明晰；(22)2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》明確界定了保障對象、建設標準、轉(zhuǎn)讓限制，并增加了準入和退出管理制度。廉租房政策只是對此類住房的性質(zhì)、來源、租金做出原則性規(guī)定，缺少操作性的政策目標和實施細則，也缺少相應的問責機制。(23)公租房政策出臺較晚，相關(guān)政策不僅法律位階較低，對公租房供應對象、房源籌集的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，但中央政府提供了強激勵，要求地方政府將公租房建設列入優(yōu)先行動目標。　　(二)地方政府政策執(zhí)行的行動策略　　這些政策出臺以后，地方政府會如何執(zhí)行呢？通過考察1999至2012年期間上述四方面政策的落實情況，我們發(fā)現(xiàn)地方政府采取了不同的回應策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動模式。