【正文】 級(jí)政策。錢穎一、溫格斯特認(rèn)為，中國在改革開放后形成了一種“保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”，為謀求財(cái)政收益最大化，地方政府在政策執(zhí)行中采取了市場(chǎng)親善性行為。為促使地方政府準(zhǔn)確理解并實(shí)施政策，政策過程必須提供激勵(lì)和約束機(jī)制。政策執(zhí)行所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、態(tài)度和價(jià)值訴求，都可能影響政策工具的應(yīng)用。　　對(duì)于問題復(fù)雜的政策議題，為減少?zèng)Q策偏差，中央政府在做出正式?jīng)Q策前先選擇一些地區(qū)開展政策試驗(yàn)，賦予試點(diǎn)地區(qū)以先行先試權(quán)，支持試點(diǎn)地區(qū)探索并執(zhí)行新的政策方案。當(dāng)政策目標(biāo)不明晰時(shí)，就需要采用更寬泛的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估執(zhí)行情況，如提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增進(jìn)政治支持、緩解地方性問題等。當(dāng)對(duì)政策問題的認(rèn)知及對(duì)策存在共識(shí)時(shí)，政策文本就會(huì)提出明確的政策目標(biāo)、政策工具及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、政策執(zhí)行存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，決策者則傾向于對(duì)政策路徑進(jìn)行模糊化處理，給予執(zhí)行者更大的自主行動(dòng)空間。9　　　　圖地方政府全面落實(shí)政策，可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政績突出的當(dāng)事官員可獲得表彰、晉升等政治激勵(lì)。如果技術(shù)條件可行，投入的執(zhí)行資源充足，則可在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。從表面上看，實(shí)施細(xì)則規(guī)定的基本原則與原政策可能一致，但從具體內(nèi)容看，具體目標(biāo)和執(zhí)行工具卻與原政策11不盡一致，甚至存在背道而馳的情況。　　(三)實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較低，而自上而下的激勵(lì)力度卻很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取試驗(yàn)性執(zhí)行模式。這種多樣性的政策試驗(yàn)有助于探索更為有效的政策工具，也為完善政策本身提供了學(xué)習(xí)和試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。金登的多源流分析框架指出，政策制定有賴于“問題流”、“政策流”和“政治流”的匯合。從實(shí)際結(jié)果看，地方政府區(qū)分不同情形，采取了差異化的執(zhí)行模式。7年，上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，首先試點(diǎn)建立住房公積金制度。19941998　　。2011年修訂)明確規(guī)定了該政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、繳存對(duì)象、管理流程、監(jiān)督和罰則等內(nèi)容。至201210(25)　　針對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，2002該通知要求住房公積金實(shí)行收支兩條線管理，并對(duì)委托銀行、個(gè)人賬戶、個(gè)人貸款發(fā)放、監(jiān)督機(jī)制、違法追究等做出具體規(guī)定。世紀(jì)90城鎮(zhèn)住房制度改革以后，房地產(chǎn)業(yè)成為城市支柱產(chǎn)業(yè)之一，土地出讓收入成為市、縣財(cái)政的重要來源之一。由于缺少可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制，出于財(cái)政利益考慮，地方政府在落實(shí)經(jīng)適房政策時(shí)普遍存在變通行為。1922005年以后，經(jīng)適房投資繼續(xù)下降。經(jīng)適房實(shí)行住房保障與市場(chǎng)化相結(jié)合的操作模式，由開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。20086公租房建設(shè)所需資金巨大，而地方政府的財(cái)力有限?！　「鞯靥剿鞴夥拷ㄔO(shè)和管理模式積累的經(jīng)驗(yàn)，也為制定全國性政策提供了學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。號(hào)令對(duì)公租房的房源籌集、資金來源、建設(shè)管理仍采取寬泛化界定。(33)　　根據(jù)建設(shè)部的情況通報(bào)，截止145(35)與籌集和裝修現(xiàn)有房源相比，新建廉租房項(xiàng)目的推進(jìn)更為遲緩。2012當(dāng)社會(huì)問題引起廣泛關(guān)注、公眾普遍期待政府采取行動(dòng)，但政策環(huán)境存在不確定因素，全面化解矛盾尚不具備條件時(shí)，為了維護(hù)政治合法性，決策者不得不采取回應(yīng)行動(dòng)。如果自上而下的問責(zé)機(jī)制弱化，執(zhí)行者出于自身利益考慮就會(huì)采取變通性行動(dòng)，對(duì)本地有利的政策就積極落實(shí)，不利的政策則不采取行動(dòng)。20123　公共政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　從中央政府的視角看，提高政策執(zhí)行力有兩條途徑可供選擇。五、結(jié)論　　通過梳理政策執(zhí)行的兩種競(jìng)爭性理論，我們發(fā)現(xiàn)政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論均不能全面解釋復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象。當(dāng)政策路徑明晰、激勵(lì)度高時(shí)，地方政府則會(huì)全面落實(shí)上級(jí)政策。隨著中央政府將公租房建設(shè)納入了年度考核，地方政府隨即采取試驗(yàn)性執(zhí)行模式，一些地方已經(jīng)將廉租房和經(jīng)適房政策的目標(biāo)群體納入公租房政策的供給對(duì)象。當(dāng)政策環(huán)境存在不確定性、政策決策缺少共識(shí)時(shí)，決策者可通過設(shè)置恰適的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方政府率先開展政策試驗(yàn)，在試點(diǎn)中探索和完善政策路徑。由于政策路徑不明晰，地方政府具有更大的自由裁量權(quán)，可試驗(yàn)新的政策工具、技術(shù)手段，各地的執(zhí)行探索也會(huì)增進(jìn)對(duì)政策環(huán)境和政策目標(biāo)的理解。年期間對(duì)住房公積金政策、經(jīng)適房政策、廉租房政策、公租房政策的執(zhí)行情況?！　⊥ㄟ^區(qū)分政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，本文構(gòu)建了政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”模型，為理解單一制結(jié)構(gòu)下地方政府的政策執(zhí)行行為提供了一個(gè)統(tǒng)一的分析框架。二是改進(jìn)激勵(lì)和約束機(jī)制。在政策環(huán)境穩(wěn)定、目標(biāo)路徑明晰的情況下，行政性執(zhí)行有利于提升效率，可將政策目標(biāo)及時(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。隨著這一政策內(nèi)容不斷明晰化，國務(wù)院發(fā)文明確列舉了典型違規(guī)行為，要求地方政府采取整改行動(dòng)。例如，中央政府對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提供財(cái)稅優(yōu)惠，將試點(diǎn)結(jié)果納入干部考核內(nèi)容，就會(huì)調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性?！　?三)政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　一項(xiàng)公共政策要發(fā)揮作用，需要根據(jù)環(huán)境變化以及執(zhí)行中遇到的問題，適時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段。2007萬戶家庭被納入廉租住房保障范圍，13此后，該項(xiàng)政策幾經(jīng)修訂，政策目標(biāo)仍不甚明了，也缺少剛性的問責(zé)機(jī)制，市、縣政府可根據(jù)本地情況自主確定建設(shè)目標(biāo)、保障標(biāo)準(zhǔn)和具體措施。11在探索中，北京、上海、天津、重慶、南京等城市率先制定了公租房管理辦法。為推進(jìn)公租房建設(shè)，中央政府對(duì)保障性住房建設(shè)提出明確的指標(biāo)要求，并強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。3(32)　?。簭脑囼?yàn)性執(zhí)行走向行政性執(zhí)行　　在中國城鎮(zhèn)住房保障體系中，公租房政策的提出較晚，政策目標(biāo)和內(nèi)容都有待細(xì)化。公租房政策出臺(tái)以后，經(jīng)適房的投資規(guī)模和建設(shè)總面積進(jìn)一步縮小。與目標(biāo)群體(中低收入家庭)的比重相比，經(jīng)適房的供需缺口仍相當(dāng)巨大。(28)　　面對(duì)商品房價(jià)格過快上漲問題，建設(shè)部等九部委于1999年以來，經(jīng)適房投資在全國住宅投資中所占的比重呈總體下降趨勢(shì)，經(jīng)適房的供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策規(guī)定的目標(biāo)群體的需求量?！　?9982007在剛性的制度約束和問責(zé)機(jī)制下，各地住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系走向規(guī)范化，政策執(zhí)行的回旋余地也越來越小。為實(shí)施新條例，2002以此為標(biāo)志，這一政策從地方性試驗(yàn)走向全國性實(shí)施。世紀(jì)廉租房政策只是對(duì)此類住房的性質(zhì)、來源、租金做出原則性規(guī)定，缺少操作性的政策目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則，也缺少相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。20%左右。月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，要求地方政府加大財(cái)政投入，推進(jìn)公租房建15設(shè)。2003隨著商品房成為住房供給的主要渠道，經(jīng)適房經(jīng)歷了從商品房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》康膶傩宰冞w。年，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，規(guī)定國家機(jī)關(guān)、各類企業(yè)和事業(yè)單位及在職職工都要繳存住房公積金，設(shè)區(qū)城市設(shè)立住房委員會(huì)和住房公積金管理中心，實(shí)行“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”。該文件提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行差異化的住房供給政策，最低收入家庭由政府或單位提供廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房(簡稱經(jīng)適房)，高收入家庭購買、租賃商品房。90住房保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的一個(gè)重要領(lǐng)域，其目的在于為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，通過國家和社會(huì)力量解決13低收入家庭的住房問題。在干部考核和政績競(jìng)爭的壓力下，地方官員也可能先觀望其他地區(qū)的執(zhí)行情況，再確定本地的行動(dòng)策略。由于政策執(zhí)行可獲得額外收益，作為理性的行動(dòng)者，地方政府及當(dāng)事官員自然就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在激勵(lì)，具有很強(qiáng)率先采取探索行動(dòng)的意愿。(17)莊垂生將政策變通分解為定義性政策變通、調(diào)整性政策變通、選擇性政策變通和歪曲性政策變通四種類型。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府主要依靠本級(jí)財(cái)政資源執(zhí)行各項(xiàng)政策。在行政性執(zhí)行模式下，中央政府清晰地界定了政策目標(biāo)、實(shí)施流程和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，地方政府必須根據(jù)上級(jí)政令行事，并接受自上而下的監(jiān)督和考評(píng)。1)。從激勵(lì)向度看，激勵(lì)機(jī)制包括正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)兩個(gè)方面。一項(xiàng)公共政策的構(gòu)成要素可分為政策價(jià)值和政策路徑兩個(gè)模塊(見圖　　可見，政策執(zhí)行并不意味著照章辦事，為實(shí)現(xiàn)決策者提出的政策目標(biāo)，執(zhí)行者也要規(guī)劃并實(shí)施一系列計(jì)劃性活動(dòng)。從政策決策看，中國實(shí)行中央集權(quán)體制，中央政府統(tǒng)一制定各個(gè)領(lǐng)域的方針政策。地方政府落實(shí)政策可供選擇的手段和方法具有多樣性。但是，兩者也都存在難以自洽的邏輯悖論。蘭德里提出了“分權(quán)化權(quán)威主義”概念，認(rèn)為③周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為，認(rèn)為“上有政策、