【正文】 根本動(dòng)機(jī)在于職位晉升，上級(jí)掌握干部任免權(quán)可促使地方官員執(zhí)行上級(jí)政策。③周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為，認(rèn)為“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象不能簡(jiǎn)單地歸咎于執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在與國(guó)家政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關(guān)系，在政策統(tǒng)一性的背后，各個(gè)地區(qū)的實(shí)際狀況卻存在差異性，這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果是不同的?！　≌咛匦岳碚撏癸@了政策目標(biāo)、政策沖突對(duì)政策執(zhí)行的影響。②本研究?jī)H討論影響政策執(zhí)行的制度因素，而忽略技術(shù)條件、資源狀況、目標(biāo)群體、執(zhí)行人員素質(zhì)等非制度性因素。100在單一制結(jié)構(gòu)下，2上下級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系，中央政府不僅提出施政目標(biāo)，還要求地方政府貫徹實(shí)施中央政策和指令。與已有解釋政策執(zhí)行的文獻(xiàn)相比，本研究確認(rèn)了激勵(lì)因素對(duì)于政策執(zhí)行的重要性，表明激勵(lì)和約束機(jī)制對(duì)地方政府行為具有顯著影響。地方政府出于自身利益考慮，也會(huì)對(duì)中央政策采取策略性行動(dòng)。　　在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下，聯(lián)邦政府與州政府分別對(duì)不同事項(xiàng)擁有管轄權(quán)，兩者之間具有清晰的權(quán)力劃分和責(zé)任邊界，聯(lián)邦政府主要依賴于自身的組織體系實(shí)施政策，無(wú)權(quán)直接指揮州和地方政府執(zhí)行聯(lián)邦事項(xiàng)。年代，美國(guó)行政學(xué)界曾經(jīng)興起一股政策執(zhí)行研究熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革不可能一下子就能夠制定出配套周全的公共政策體系，公共政策既要通過(guò)執(zhí)行環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，也要在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并完善政策本身。在單一制結(jié)構(gòu)下，政策執(zhí)行既是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程，也是政策路徑和激勵(lì)機(jī)制的改進(jìn)過(guò)程。從府際關(guān)系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架。期第政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例來(lái)源：《政治學(xué)研究》(京)201478～92這一分析框架關(guān)注政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行?！　　娟P(guān)政策執(zhí)行發(fā)生于多個(gè)行政層級(jí)之間，地方政府并不總是遵照中央政策行事，它們?cè)趫?zhí)行中央和上級(jí)部門的各種指令時(shí)，常常采取“上有政策、下有對(duì)策”的行動(dòng)，甚至背離中央政府的政策初衷。70①“自上而下”途徑以政策決策為起點(diǎn)，致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項(xiàng)政策決定，并試圖探尋其背后的關(guān)鍵影響因素。為促使州和地方政府采取協(xié)同行動(dòng)，聯(lián)邦政府一般通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支出、府際協(xié)議等形式對(duì)州和地方政府行為施加影響。由于府際關(guān)系的制度安排存在差異性，以聯(lián)邦制為背景的政策執(zhí)行理論模型，對(duì)于理解中國(guó)等單一制國(guó)家的政策過(guò)程常常存在解釋力不強(qiáng)的問(wèn)題。同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)激勵(lì)并不必然導(dǎo)致政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)決策者的價(jià)值訴求。在中國(guó)政府組織制度中，各種政策通過(guò)自上而下的渠道傳達(dá)給地方政府，對(duì)各級(jí)地方政府都有約束作用，上級(jí)決策者要求地方政府做到“令行禁止”。多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)涉及對(duì)于影響政策執(zhí)行的制度因素，研究者們存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的理論觀點(diǎn)。政策執(zhí)行要求具有清晰的政策目標(biāo)，如果政策文件沒(méi)有提出明確的行動(dòng)目標(biāo)，執(zhí)行者就具有較大的自主行動(dòng)權(quán)。④殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選擇，提出政策模糊并不一定是件壞事，在環(huán)境不3確定和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動(dòng)空間，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。鄭永年、王旭提出，隨著分權(quán)化改革，中國(guó)地方政府已經(jīng)成為具有自主利益的一級(jí)政府，在這種情況下，中央政府主要依賴于干部任免權(quán)來(lái)控制地方政府。1978⑧一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方財(cái)政支出存在結(jié)構(gòu)性偏向，即偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公共服務(wù)支出相對(duì)弱化。根據(jù)政策特性理論，4一項(xiàng)政策在做出決策以后，如果政策目標(biāo)和工具明晰、與其他政策的沖突性較低，新政策就會(huì)自動(dòng)付諸實(shí)施?！　「鶕?jù)激勵(lì)機(jī)制理論，如果中央政府對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施提供了強(qiáng)激勵(lì)，地方政府就會(huì)真實(shí)行動(dòng)起來(lái)，將決策者提出的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。邁利特、拉米什將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類，不同工具在影響程度、效果、價(jià)值導(dǎo)向、公平程度上存在差異性。恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哂锌赡塬@得超乎預(yù)期的收益，不當(dāng)?shù)墓ぞ哌x擇則會(huì)偏離決策者的初衷。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國(guó)防、外交之外的幾乎所有事務(wù)都委托給地方政府實(shí)施。(13)這種政策試驗(yàn)經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu)惠和財(cái)政支持，試點(diǎn)工作取得成效的，當(dāng)事官員也更有機(jī)會(huì)獲得晉升。那么，怎樣才是成功的政策執(zhí)行呢？執(zhí)行者是忠誠(chéng)于決策者的價(jià)值和目標(biāo)導(dǎo)向，還是關(guān)注于政策執(zhí)行的總體結(jié)果？英格拉姆、施奈德注意到，關(guān)于成功的政策執(zhí)行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具體指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、完成地方目標(biāo)、改善政治環(huán)境等。馬特蘭德指出，當(dāng)政策目標(biāo)被清晰界定時(shí)，政策決策者的價(jià)值具有更高價(jià)值，成功的執(zhí)行在于忠誠(chéng)于明確界定的政策目標(biāo)；當(dāng)一項(xiàng)政策缺少明確的目標(biāo)時(shí)，執(zhí)行評(píng)估就要以一般意6義的社會(huì)價(jià)值為尺度。1)。通常所謂的“摸著石頭過(guò)河”，就是對(duì)政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰的一種形象表達(dá)。正向激勵(lì)通過(guò)提高預(yù)期收益來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，包括財(cái)政收益、增加就業(yè)、政治晉升等；負(fù)向激勵(lì)通過(guò)責(zé)任追究來(lái)懲罰地方政府及官員的不執(zhí)行行為，表現(xiàn)為部門問(wèn)責(zé)、官員誡勉、行政處分、追究刑事責(zé)任等形式。1　公共政策的構(gòu)成要素　　圖　　(一)行政性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較高，對(duì)地方政府的激勵(lì)性也很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)公共政策。地方政府落實(shí)政策不力，中央部門予以督查、糾正，直至追究行政責(zé)任。為提高政策執(zhí)行力，中央政策往往還會(huì)提供優(yōu)惠政策，并設(shè)置監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制?！　?二)變通性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑較為明晰、執(zhí)行政策的預(yù)期收益較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略。面對(duì)執(zhí)行難度大、預(yù)期收益低的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據(jù)實(shí)際情況采取與上級(jí)要求不完全一樣的政策安排。　　變通性執(zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標(biāo)或改變了執(zhí)行工具，而不僅僅是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化和具體化。(18)劉玉照、田青發(fā)現(xiàn)，地方政府在落實(shí)上級(jí)政策時(shí)往往先通過(guò)改制運(yùn)動(dòng)追求“形式績(jī)效”，然后再通過(guò)變通性的制度安排追求“實(shí)質(zhì)績(jī)效”。在這種情況下，決策者明確了政策問(wèn)題并做出了政策規(guī)劃，但對(duì)于政策目標(biāo)和實(shí)施手段存在不同看法?！　〈藭r(shí)，政策路徑的不明晰為地方政府實(shí)施政策創(chuàng)新提供了自主行動(dòng)空間?！　?四)象征性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑不明晰，并且政策實(shí)施的收益很低時(shí)，地方政府則會(huì)采取象征性執(zhí)行策略?！　恼咧贫ㄒ暯强?，當(dāng)公眾高度關(guān)注某一政策問(wèn)題而全面解決問(wèn)題尚不具備條件時(shí)，政策路徑模糊也可能是決策者維護(hù)政治合法性的一種行動(dòng)策略。(20)在“政策流”較弱的情形下，“問(wèn)題流”與“政治流”相匯合而提出的政策路徑就會(huì)較為模糊，它更多地傳遞了決策者關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題，并致力于解決問(wèn)題的一種態(tài)度、意志和決心，具體的行動(dòng)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑還有待于明晰化。隨著國(guó)家停止實(shí)物分房，中國(guó)政府開(kāi)始構(gòu)建住房保障體系，先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策?！　?一)住房保障的政策體系　　中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障的制度建設(shè)起步于年代。月，國(guó)務(wù)院下發(fā)第此后，經(jīng)過(guò)十多年的探索，我國(guó)形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本框架，主要包括住房公積金、經(jīng)適房、廉租房、公租房四個(gè)方面的政策體系。1994針對(duì)運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題，2002年，建設(shè)部等三部門聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，規(guī)定經(jīng)適房為普通住宅，以中低收入家庭、住房困難戶為供應(yīng)對(duì)象。2007年取消福利分房以后，廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問(wèn)題的政策安排。年，建設(shè)部等部門發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，規(guī)定廉租房政策以發(fā)放租房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔。2010公租房的供應(yīng)對(duì)象為城市中等偏低收入家庭，申請(qǐng)者的具體條件由地方政府確定。年　　從制定主體看，住房公積金政策由國(guó)務(wù)院制定，而廉租房、經(jīng)適房、公租房政策由建設(shè)部牽頭制定。2004(23)公租房政策出臺(tái)較晚，相關(guān)政策不僅法律位階較低，對(duì)公租房供應(yīng)對(duì)象、房源籌集的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，但中央政府提供了強(qiáng)激勵(lì)，要求地方政府將公租房建設(shè)列入優(yōu)先行動(dòng)目標(biāo)。年期間上述四方面政策的落實(shí)情況，我們發(fā)