【正文】 下有對(duì)策”現(xiàn)象不能簡(jiǎn)單地歸咎于執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在與國家政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關(guān)系，在政策統(tǒng)一性的背后，各個(gè)地區(qū)的實(shí)際狀況卻存在差異性，這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果是不同的。②本研究?jī)H討論影響政策執(zhí)行的制度因素，而忽略技術(shù)條件、資源狀況、目標(biāo)群體、執(zhí)行人員素質(zhì)等非制度性因素。在單一制結(jié)構(gòu)下，2上下級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系，中央政府不僅提出施政目標(biāo)，還要求地方政府貫徹實(shí)施中央政策和指令。地方政府出于自身利益考慮，也會(huì)對(duì)中央政策采取策略性行動(dòng)。年代，美國行政學(xué)界曾經(jīng)興起一股政策執(zhí)行研究熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革不可能一下子就能夠制定出配套周全的公共政策體系，公共政策既要通過執(zhí)行環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，也要在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題并完善政策本身。從府際關(guān)系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架。政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例來源：《政治學(xué)研究》(京)2014這一分析框架關(guān)注政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行發(fā)生于多個(gè)行政層級(jí)之間，地方政府并不總是遵照中央政策行事，它們?cè)趫?zhí)行中央和上級(jí)部門的各種指令時(shí)，常常采取“上有政策、下有對(duì)策”的行動(dòng)，甚至背離中央政府的政策初衷。①“自上而下”途徑以政策決策為起點(diǎn)，致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項(xiàng)政策決定，并試圖探尋其背后的關(guān)鍵影響因素。由于府際關(guān)系的制度安排存在差異性，以聯(lián)邦制為背景的政策執(zhí)行理論模型，對(duì)于理解中國等單一制國家的政策過程常常存在解釋力不強(qiáng)的問題。在中國政府組織制度中，各種政策通過自上而下的渠道傳達(dá)給地方政府，對(duì)各級(jí)地方政府都有約束作用，上級(jí)決策者要求地方政府做到“令行禁止”。對(duì)于影響政策執(zhí)行的制度因素，研究者們存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的理論觀點(diǎn)。④殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選擇，提出政策模糊并不一定是件壞事，在環(huán)境不3確定和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動(dòng)空間，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。1978根據(jù)政策特性理論，4一項(xiàng)政策在做出決策以后，如果政策目標(biāo)和工具明晰、與其他政策的沖突性較低，新政策就會(huì)自動(dòng)付諸實(shí)施。邁利特、拉米什將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類，不同工具在影響程度、效果、價(jià)值導(dǎo)向、公平程度上存在差異性。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國防、外交之外的幾乎所有事務(wù)都委托給地方政府實(shí)施。那么，怎樣才是成功的政策執(zhí)行呢？執(zhí)行者是忠誠于決策者的價(jià)值和目標(biāo)導(dǎo)向，還是關(guān)注于政策執(zhí)行的總體結(jié)果？英格拉姆、施奈德注意到，關(guān)于成功的政策執(zhí)行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具體指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、完成地方目標(biāo)、改善政治環(huán)境等。1)。正向激勵(lì)通過提高預(yù)期收益來獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，包括財(cái)政收益、增加就業(yè)、政治晉升等；負(fù)向激勵(lì)通過責(zé)任追究來懲罰地方政府及官員的不執(zhí)行行為，表現(xiàn)為部門問責(zé)、官員誡勉、行政處分、追究刑事責(zé)任等形式?！　?一)行政性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較高，對(duì)地方政府的激勵(lì)性也很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)公共政策。為提高政策執(zhí)行力，中央政策往往還會(huì)提供優(yōu)惠政策，并設(shè)置監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。面對(duì)執(zhí)行難度大、預(yù)期收益低的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據(jù)實(shí)際情況采取與上級(jí)要求不完全一樣的政策安排。(18)劉玉照、田青發(fā)現(xiàn)，地方政府在落實(shí)上級(jí)政策時(shí)往往先通過改制運(yùn)動(dòng)追求“形式績(jī)效”，然后再通過變通性的制度安排追求“實(shí)質(zhì)績(jī)效”?！　〈藭r(shí)，政策路徑的不明晰為地方政府實(shí)施政策創(chuàng)新提供了自主行動(dòng)空間?！　恼咧贫ㄒ暯强?，當(dāng)公眾高度關(guān)注某一政策問題而全面解決問題尚不具備條件時(shí)，政策路徑模糊也可能是決策者維護(hù)政治合法性的一種行動(dòng)策略。隨著國家停止實(shí)物分房，中國政府開始構(gòu)建住房保障體系，先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。年代。此后，經(jīng)過十多年的探索，我國形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本框架，主要包括住房公積金、經(jīng)適房、廉租房、公租房四個(gè)方面的政策體系。針對(duì)運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，20022007年，建設(shè)部等部門發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，規(guī)定廉租房政策以發(fā)放租房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔。公租房的供應(yīng)對(duì)象為城市中等偏低收入家庭，申請(qǐng)者的具體條件由地方政府確定?！　闹贫ㄖ黧w看，住房公積金政策由國務(wù)院制定，而廉租房、經(jīng)適房、公租房政策由建設(shè)部牽頭制定。(23)公租房政策出臺(tái)較晚，相關(guān)政策不僅法律位階較低，對(duì)公租房供應(yīng)對(duì)象、房源籌集的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，但中央政府提供了強(qiáng)激勵(lì)，要求地方政府將公租房建設(shè)列入優(yōu)先行動(dòng)目標(biāo)。90該條例的政策路徑較為明晰，明確規(guī)定了政策目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制，但激勵(lì)約束機(jī)制相對(duì)薄弱。年在決策與執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì)下，管理中心負(fù)責(zé)記載職工住房公積金的繳存情況，審批公積金的提取和使用，并接受建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等行政部門的監(jiān)督。年出臺(tái)的新政策，盡管對(duì)經(jīng)適房的性質(zhì)界定發(fā)生了變化，但都提出了較為清晰的行動(dòng)路線圖，涉及經(jīng)適房的保障對(duì)象、供給機(jī)制、銷售價(jià)格、售后管理等方面。年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。(27)在北京、上18海、廣州、深圳等一線城市，經(jīng)適房的供應(yīng)量與需求量之間更是存在巨大反差。200620072012公租房政策最早起源于深圳市。月，國務(wù)院工作報(bào)告提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。從其中，《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》(2011號(hào))，對(duì)公租房的申請(qǐng)、審核、輪候、配租、使用、退出等作出規(guī)定，公租房管理的政策內(nèi)容有所細(xì)化。廉租房建設(shè)資金主要來源于財(cái)政支出，建成后仍要投入資金用于維護(hù)和管理。個(gè)省(區(qū))仍未將廉租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制管理。億元，其中財(cái)政預(yù)算安排資金年啟動(dòng)首個(gè)廉租房項(xiàng)目，重慶市首批廉租房項(xiàng)目于公共管理具有多目標(biāo)性，隨著決策者的價(jià)值訴求和行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生變化，對(duì)一項(xiàng)政策實(shí)施提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也會(huì)發(fā)生變化?！　≡趩我恢平M織體制下，中央政府將大多數(shù)的政策實(shí)施交由地方政府承擔(dān)責(zé)任。在自上而下的問責(zé)約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、目標(biāo)路徑模糊時(shí)，政策執(zhí)行需要給予地方政府更大的自由行動(dòng)權(quán)，試驗(yàn)性執(zhí)行就成了恰適的模式選擇。當(dāng)某一政策領(lǐng)域存在不確定因素時(shí)，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。地方政府執(zhí)行公共政策的模式選擇，取決于政策路徑的明晰度和自上而下的激勵(lì)強(qiáng)度。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時(shí)采取了差異化的行動(dòng)模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉(zhuǎn)化?？梢?，行政性執(zhí)行并不等于理想化的政策執(zhí)行模式，在對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)尚不充分的情況下，試驗(yàn)性執(zhí)行更有利于增進(jìn)政策學(xué)習(xí)，更有利于探索新的政策路徑。政策決策不僅要傳遞新的價(jià)值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，也要提供政策實(shí)施的基本路徑和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。公租房政策出臺(tái)較晚，尚未形成明晰的政策內(nèi)容。如果政策路徑不明晰、政策實(shí)施的預(yù)期收益低，地方政府就會(huì)采取象征性的行動(dòng)策略；當(dāng)政策路徑明晰、激勵(lì)度較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵(lì)水平較高，地方政府也會(huì)行動(dòng)起來探索可行的政策工具。與提升路徑明晰度比較，激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)地方政府行為的影響更為顯著?！　D結(jié)果是，這項(xiàng)政策實(shí)施一直存在變通執(zhí)行現(xiàn)象。政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府主要依賴于自主財(cái)源履行職責(zé)。　　在一項(xiàng)新政策剛提出時(shí)，政策目標(biāo)、執(zhí)行工具和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往較為模糊，決策者只是提出了新的價(jià)值導(dǎo)向，表達(dá)了新的治理思路，或是提出了新的政策規(guī)劃。年交付使用，上海市于億元。年底，全國有從全國情況看，這一政策執(zhí)行存在“資金來源不穩(wěn)定、覆蓋面小、保障方式不完善”問題，不能滿足最低收入家庭的住房保障需求。11年)包括六章三十三條。年開始，國務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與省級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，將每年的保障房建設(shè)任務(wù)分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務(wù)”。年年，深圳市在住房建設(shè)規(guī)劃中提出建設(shè)公共租賃住房。　　由于問責(zé)機(jī)制弱化，經(jīng)適房在建設(shè)、出售和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的變通性執(zhí)行問題也很突出。2008當(dāng)年，經(jīng)適