【正文】 象征性執(zhí)行　　1999年出臺的廉租房政策規(guī)定，廉租房的提供對象為城鎮(zhèn)最低收入家庭，租金標(biāo)準(zhǔn)實行政府定價，但未對建設(shè)規(guī)模和覆蓋面提出量化標(biāo)準(zhǔn)，也未涉及地方政府不作為的法律責(zé)任，這意味著地方政府即使不作為也不會被行政問責(zé)。此后，該項政策幾經(jīng)修訂，政策目標(biāo)仍不甚明了，也缺少剛性的問責(zé)機制，市、縣政府可根據(jù)本地情況自主確定建設(shè)目標(biāo)、保障標(biāo)準(zhǔn)和具體措施。廉租房建設(shè)資金主要來源于財政支出，建成后仍要投入資金用于維護(hù)和管理。從具體落實看，一些地方政府采取象征性執(zhí)行策略，僅建設(shè)個別項目作為形象工程，并未全面付諸行動。從全國情況看，這一政策執(zhí)行存在“資金來源不穩(wěn)定、覆蓋面小、保障方式不完善”問題，不能滿足最低收入家庭的住房保障需求。(33)　　根據(jù)建設(shè)部的情況通報，截止2005年底，全國僅有萬戶家庭被納入廉租住房保障范圍，13個省(區(qū))仍未將廉租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制管理。(34)2006年底，全國有145個城市(占總數(shù)的1/4以上)根本就沒有建立廉租房制度，全國累計用于廉租房供給的資金僅為億元，其中財政預(yù)算安排資金億元。(35)與籌集和裝修現(xiàn)有房源相比，新建廉租房項目的推進(jìn)更為遲緩。以直轄市為例，天津市于2003年開建首批廉租房，北京市2007年啟動首個廉租房項目，重慶市首批廉租房項目于2011年交付使用，上海市于2012年才交付首批項目。2010年國家出臺公租房政策后，一批城市已將廉租房納入公租房體系，明確提出停止廉租房建設(shè)?！　?三)政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　一項公共政策要發(fā)揮作用，需要根據(jù)環(huán)境變化以及執(zhí)行中遇到的問題，適時調(diào)整政策目標(biāo)和實現(xiàn)手段。公共管理具有多目標(biāo)性，隨著決策者的價值訴求和行動目標(biāo)發(fā)生變化，對一項政策實施提供的激勵機制及強度也會發(fā)生變化。隨著政策路徑明晰度、激勵機制及強度發(fā)生變化，21作為理性的行動者，地方政府也會調(diào)整行動策略?！　≡谝豁椥抡邉偺岢鰰r，政策目標(biāo)、執(zhí)行工具和評估標(biāo)準(zhǔn)往往較為模糊，決策者只是提出了新的價值導(dǎo)向，表達(dá)了新的治理思路，或是提出了新的政策規(guī)劃。當(dāng)社會問題引起廣泛關(guān)注、公眾普遍期待政府采取行動，但政策環(huán)境存在不確定因素，全面化解矛盾尚不具備條件時，為了維護(hù)政治合法性，決策者不得不采取回應(yīng)行動。在這種情況下，決策者在制定新政策后往往并不急于落實，提供的激勵和約束機制也比較弱，地方政府不采取行動也不至于問責(zé)。這樣，地方官員出于自身利益考慮，就會采取象征性執(zhí)行策略，并不付諸真實行動。如果決策者致力于推進(jìn)一項改革，則可提升激勵強度，支持有條件的地方先行開展試點，在試錯中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)而完善政策內(nèi)容。例如，中央政府對試點地區(qū)提供財稅優(yōu)惠，將試點結(jié)果納入干部考核內(nèi)容，就會調(diào)動地方政府和當(dāng)事官員的積極性?！　≡趩我恢平M織體制下，中央政府將大多數(shù)的政策實施交由地方政府承擔(dān)責(zé)任。隨著一項政策目標(biāo)和內(nèi)容趨于明晰化，地方政府有責(zé)任保證政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財政分權(quán)制度下，地方政府主要依賴于自主財源履行職責(zé)。如果自上而下的問責(zé)機制弱化，執(zhí)行者出于自身利益考慮就會采取變通性行動，對本地有利的政策就積極落實，不利的政策則不采取行動。對于這種變通執(zhí)行現(xiàn)象，決策者強化激勵和約束機制，對全面執(zhí)行者給予獎勵，變通性執(zhí)行者則追究責(zé)任，可促使地方政府轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行模式?！　』仡欀袊》勘Ｕ险叩膱?zhí)行歷程，在各項政策出臺的早期階段，地方政府都采取了一些策略性行動，而不是一步到位地建立行政性執(zhí)行模式。在公積金政策剛出臺時，地方政府也存在變通執(zhí)行的問題。隨著這一政策內(nèi)容不斷明晰化，國務(wù)院發(fā)文明確列舉了典型違規(guī)行為，要求地方政府采取整改行動。在自上而下的問責(zé)約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。經(jīng)適房政策經(jīng)過多次調(diào)整，其保障對象和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有所22變化，政策內(nèi)容也日益明晰化；對于地方政府來講，經(jīng)適房供給無益于財政增收、自上而下的問責(zé)約束也很有限。結(jié)果是，這項政策實施一直存在變通執(zhí)行現(xiàn)象。2012年以后，一些地方政府已經(jīng)以執(zhí)行公租房政策取代經(jīng)適房建設(shè)。公租房政策剛提出時，地方政府并未立即采取行動，隨著中央政府將公租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制考核，盡管政策路徑尚不明晰，地方政府仍快速行動起來?！　】梢?，行政性執(zhí)行并非適用于任何情境下的政策實施。在政策環(huán)境穩(wěn)定、目標(biāo)路徑明晰的情況下，行政性執(zhí)行有利于提升效率，可將政策目標(biāo)及時轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、目標(biāo)路徑模糊時，政策執(zhí)行需要給予地方政府更大的自由行動權(quán)，試驗性執(zhí)行就成了恰適的模式選擇。在政策決策之后，通過完善政策目標(biāo)、手段和評估標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)激勵和約束機制，可促使政策實施從象征性執(zhí)行轉(zhuǎn)向其他執(zhí)行模式(見圖3)。　　圖3　公共政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　從中央政府的視角看，提高政策執(zhí)行力有兩條途徑可供選擇。一是提升政策路徑的明晰度。如果政策內(nèi)容不夠清晰，地方政府對政策文本就會形成不同的理解，甚至對政策目標(biāo)、實施手段產(chǎn)生歧義，執(zhí)行的依23據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果就會出現(xiàn)偏差。為防止政策執(zhí)行背離決策初衷，政府決策有必要細(xì)化政策目標(biāo)和執(zhí)行工具，對經(jīng)常性的違規(guī)行為設(shè)置問責(zé)清單。二是改進(jìn)激勵和約束機制。當(dāng)某一政策領(lǐng)域存在不確定因素時，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。在此情況下，強化激勵約束機制就成了動員地方政府探索執(zhí)行路徑的另一種途徑。與提升路徑明晰度比較，激勵約束機制對地方政府行為的影響更為顯著。五、結(jié)論　　通過梳理政策執(zhí)行的兩種競爭性理論，我們發(fā)現(xiàn)政策特性理論和激勵機制理論均不能全面解釋復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象。在財政分權(quán)體制下，地方政府具有相對獨立的自主利益訴求。如果缺少有效的激勵機制，一項政策即使內(nèi)容明晰且與其他政策的沖突性較低，地方政府也缺少內(nèi)在動力付諸實施。強激勵下的政策執(zhí)行同樣存在政策工具選擇失當(dāng)而背離決策初衷的情況?！　⊥ㄟ^區(qū)分政策路徑和激勵機制兩個變量，本文構(gòu)建了政策執(zhí)行的“路徑—激勵”模型，為理解單一制結(jié)構(gòu)下地方政府的政策執(zhí)行行為提供了一個統(tǒng)一的分析框架。地方政府執(zhí)行公共政策的模式選擇，取決于政策路徑的明晰度和自上而下的激勵強度。根據(jù)“路徑—激勵”分析框架，通過分析政策路徑和激勵水平，可以預(yù)期地方政府實施政策的行動策略。如果政策路徑不明晰、政策實施的預(yù)期收益低，地方政府就會采取象征性的行動策略；當(dāng)政策路徑明晰、激勵度較低時，地方政府則會采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵水平較高，地方政府也會行動起來探索可行的政策工具。當(dāng)政策路徑明晰、激勵度高時，地方政府則會全面落實上級政策?！　”疚囊灾袊》勘Ｕ险邔嵤槔瑱z驗了地方政府在1999至2012年期間對住房公積金政策、經(jīng)適房政策、廉租房政策、公租房政策的執(zhí)行情況。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時采取了差異化的行動模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉(zhuǎn)化。住房公積金政策經(jīng)歷了從變通24性執(zhí)行轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行的模式變遷，經(jīng)適房政策的變通性執(zhí)行現(xiàn)象較為明顯，廉租房政策長期停留于象征性執(zhí)行狀態(tài)。公租房政策出臺較晚，尚未形成明晰的政策內(nèi)容。隨著中央政府將公租房建設(shè)納入了年度考核，地方政府隨即采取試驗性執(zhí)行模式，一些地方已經(jīng)將廉租房和經(jīng)適房政策的目標(biāo)群體納入公租房政策的供給對象?！　≡凇奥窂健睢狈治隹蚣芸磥?，政策路徑不明晰并不意味著政府決策存在缺陷。在政策環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，對政策路徑實行模糊界定往往是增進(jìn)共識的一種策略。從政策執(zhí)行的角度看，這種模糊性既可增加試錯機會，也可避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。由于政策路徑不明晰，地方政府具有更大的自由裁量權(quán)，可試驗新的政策工具、技術(shù)手段，各地的執(zhí)行探索也會增進(jìn)對政策環(huán)境和政策目標(biāo)的理解?？梢姡姓詧?zhí)行并不等于理想化的政策執(zhí)行模式，在對政策問題的認(rèn)識尚不充分的情況下，試驗性執(zhí)行更有利于增進(jìn)政策學(xué)習(xí)，更有利于探索新的政策路徑。　　“路徑—激勵”分析框架不僅為理解中國地方政府的政策執(zhí)行策略提供了一個理論視角，同時也指出了提升政策執(zhí)行力的可能途徑。政策決策不僅要傳遞新的價值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，也要提供政策實施的基本路徑和評估標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)政策環(huán)境存在不確定性、政策決策缺少共識時，決策者可通過設(shè)置恰適的激勵機制，鼓勵有條件的地方政府率先開展政策試驗，在試點中探索和完善政策路徑。25