【正文】 種管理體制下，監(jiān)督機構(gòu)對教育政策執(zhí)行活動的監(jiān)督作用很難保證不變味，有時甚至成為某些政策執(zhí)行者推行地方保護主義、謀取局部利益乃至個人利益的工具。正是由于各級政策執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)實際上是同級黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的一個工作機構(gòu)，其工作人員的生殺大權(quán)實質(zhì)上為同級黨政領(lǐng)導(dǎo)所控制，所以，他們在對政策執(zhí)行部門的執(zhí)行活動實施監(jiān)督時，不可避免地會受到許多不正當(dāng)?shù)男姓蓴_，特別是在當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌的改革年代，各級政府間的關(guān)系，尤其是在中央政府與地方政府間的關(guān)系在很大程度上尚未規(guī)范化的情況下，這種附屬性的管理體制不可避免地會使監(jiān)督者在對政策執(zhí)行活動實施監(jiān)督時出現(xiàn)“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”乃至為了偏袒地方利益或部門利益而不惜喪失甚至損害國家利益和人民利益，進而導(dǎo)致政策目標(biāo)落空的不良清形。不僅如此，這種依附性的管理體制還致使監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力遞減，造成“同級監(jiān)督管不了、上級監(jiān)督夠不著”的政策執(zhí)行監(jiān)督真空狀態(tài)。所謂監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力遞減，是指監(jiān)督機構(gòu)不可能監(jiān)督同級黨政機關(guān)，而只能在對下級黨政機關(guān)的監(jiān)督中發(fā)生作用。例如，省級監(jiān)督機構(gòu)只能監(jiān)督地市黨政機關(guān)的政策執(zhí)行活動，地市監(jiān)督機構(gòu)只能監(jiān)督縣級黨政機關(guān)的政策執(zhí)行活動。從理論上講，各級監(jiān)督機構(gòu)本應(yīng)是所在地區(qū)或部門監(jiān)督政策執(zhí)行情況、維護政策統(tǒng)一性的權(quán)威性機構(gòu)，但正是這種依附性的管理體制導(dǎo)致監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力發(fā)生了遞減。盡管監(jiān)督機構(gòu)的這種權(quán)力遞減并非法律和政策所明文規(guī)定的，但是，在政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制的實際運作過程中，監(jiān)督權(quán)力的指向只可能向下，而不可能做水平運動。于是，與之平行的黨政機構(gòu)的監(jiān)督工作需要由上級監(jiān)督機構(gòu)干預(yù)才能發(fā)生作用，日常的政策執(zhí)行活動便常常會出現(xiàn)前面所說的那種“同級監(jiān)督管不了、上級監(jiān)督夠不著”的監(jiān)督真空狀況。許多政策執(zhí)行阻滯的情形正是在這種監(jiān)督真空狀況下發(fā)生的。 由于教育行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的行政關(guān)系隸屬于上級教育行政機構(gòu)，教育督導(dǎo)雖然是政府的督導(dǎo)室，代表著政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的教育督導(dǎo)工作，然而在行政關(guān)系上由教育行政部門代管，督學(xué)的人事管理權(quán)也交由教育行政機構(gòu)掌管，教育督導(dǎo)室的權(quán)限僅僅是建議權(quán)。以中小學(xué)教師政策執(zhí)行為例，教師工資拖欠問題一直未得到有效的解決，這與教育監(jiān)督制度不健全關(guān)系密切。由于教育行政機構(gòu)內(nèi)部的教育監(jiān)督權(quán)力形同虛設(shè)，而社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督制度由于不完備也無法起到監(jiān)督作用。 (2)我國教育政策執(zhí)行的非正式制度是滯后的 一是社會心理環(huán)境穩(wěn)定程度不高。政策執(zhí)行環(huán)境(implementation environment)是“實施政策的環(huán)境和背景。執(zhí)行環(huán)境包括許多社會學(xué)的、經(jīng)濟的和政治的因素，它們或者促進或者阻礙公共政策發(fā)揮作用。這種環(huán)境的因素既有人為的，也有非人為的?！薄肮舱邎?zhí)行無效也許主要是由于執(zhí)行環(huán)境造成的。執(zhí)行過程可能會沿著消極被動的方向發(fā)展，也可能沿著積極主動的方向發(fā)展，這取決于執(zhí)行環(huán)境中的因素。”①環(huán)境對事物的影響作用是客觀存在的，而“政策執(zhí)行所面臨的環(huán)境充滿著不確定性，乃是一種與環(huán)境互動非常密切的開放系統(tǒng)，不僅是國內(nèi)的政經(jīng)與社會因素足以影響政策執(zhí)行結(jié)果，就是國際的政經(jīng)亦足以牽引國內(nèi)公共政策的執(zhí)行結(jié)果。”。社會環(huán)境的穩(wěn)定程度，必然會影響到公共政策的執(zhí)行，這是一個大的方面。穩(wěn)定的社會環(huán)境，良好的社會秩序，顯然有利于公共政策的執(zhí)行。反之，在社會問題層出不窮的背景下，教育政策的執(zhí)行必然也要相應(yīng)地增加難度。而在社會環(huán)境中，社會心理環(huán)境尤其是很重要的方面。它主要是指公眾對教育政策支持或反映的態(tài)度，獲得公眾支持的教育政策，在執(zhí)行過程中遇到的阻力一般比較小，反之則教育政策執(zhí)行的難度增大。人的心理承受力對政策執(zhí)行的影響:“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的?！雹凵鐣睦硎侨藗冊谌粘Ｉ钪行纬珊头e累起來的對物質(zhì)經(jīng)濟關(guān)系、對人們生存的社會條件的經(jīng)驗性反映。它主要表現(xiàn)為感情、風(fēng)俗、習(xí)慣、成見、自發(fā)的傾向和信念等等。社會心理雖然只是一種較低層次的社會意識。從社會心理環(huán)境來看，廣大民眾特別是目標(biāo)群體對所執(zhí)行的教育政策的心理承受力是對政策的有效執(zhí)行具有決定作用的社會心理因素。所謂心理承受力，就是一系列變革對社會造成的心理震蕩幅度以及民眾對政策的理解和支持程度。當(dāng)某項政策符合民眾心理，就會為其所接受，使政策得以順利實行。 以城鄉(xiāng)中小學(xué)教師交流政策的執(zhí)行為例，“建立教師轉(zhuǎn)任交流制度。鼓勵和組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教。有條件的地區(qū)，先通過試點，逐步實現(xiàn)教師交流定期化、制度化。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教的經(jīng)歷，方可聘任高級教師職務(wù)。通過教師交流制度，加強農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展，緩解農(nóng)村邊遠地區(qū)中小學(xué)教師不足的矛盾，改善薄弱學(xué)校合格師資及高水平師資缺乏的狀況，促進教育系統(tǒng)內(nèi)部人力資源合理配置，提高教師資源的使用效率?！雹汆笥陂L期的計劃經(jīng)濟體制，中小學(xué)教師對于教師勞動力的相對靜止?fàn)顟B(tài)已經(jīng)習(xí)以為常，要接受市場經(jīng)濟下的流動狀態(tài)還需要有一個心理適應(yīng)過程?！坝捎诮處焺趧拥奶厥庑?，從保證教師勞動的積極性從而保證師資配置均衡化政策效果的角度看，應(yīng)充分考慮教師的心理感受，盡可能依靠市場機制，讓教師自愿、自主地選擇是否接受某種政策，實際上許多強制性的政策也可引入市場機制?！雹谝虼?，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師交流政策執(zhí)行不力與社會心理環(huán)境穩(wěn)定程度不高息息相關(guān)。 二是我國民主參與型政治文化欠缺 政治文化這一概念是在1956年，《比較政治體系》一文中首先提出來的，他認(rèn)為，政治文化是政治體系的心理方面，每個政治體系都具體表現(xiàn)為一個特定的政治行為模式，這種特定的模式便是政治體系的政治文化。從個人角度看，政治文化則是個人對于政治行為及政治評估的主觀取向。后來他在《比較政治學(xué)》中又給政治文化下了一個定義，指出:“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個政治文化是本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟、政治活動的進程所形成。人們在過去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的強制作用。政治文化影響各個擔(dān)任政治角色者的行為、他們的政治要求內(nèi)容和對法律的反應(yīng)。”③ 教育政策執(zhí)行模式的選擇必須符合教育政策執(zhí)行人員的價值取向、政治態(tài)度、政治情感以及執(zhí)行組織的內(nèi)部慣例及其政策精神，也應(yīng)盡可能符合目標(biāo)群體的政治動機、政治習(xí)俗、政治心理等。由于人們的思想和行為因傳統(tǒng)的熏陶、環(huán)境的塑造和時間的積累而逐漸形成了一套固定的思想習(xí)慣和行為模式，所以要改變這些習(xí)慣和模式往往會遇到很大的阻力，如果政策對行為的調(diào)整與他們原來習(xí)慣的思想和行為差距較大，則不容易很快接受政策，政策執(zhí)行也難以迅速達到預(yù)期的目的。④教育政策執(zhí)行模式選擇受到政治文化的重大影響，教育政策執(zhí)行主體往往需要在不違背政策精神的前提下選擇人們原有或偏好的行為模式執(zhí)行公共政策，以爭取獲得廣大目標(biāo)群體的認(rèn)可與支持。在我國，堅持走群眾路線的“上下來去”政策模式是貫徹執(zhí)行黨和國家路線、方針、政策的基本原則和優(yōu)良傳統(tǒng)，符合廣大人民群眾的文化心理，容易為我國人民群眾所接受和擁護。阿爾蒙德和維巴對五個國家的政治文化研究劃分出三種類型的政治文化:參與(participant)、臣屬型(subject)和地區(qū)型(parochial)①根據(jù)這一分類，可以看出地區(qū)型政治文化不關(guān)心政策，沒有什么政策知識，極少談?wù)撜咧贫捌鋱?zhí)行活動，沒有參與公共政策的激情或可能性，對教育政策執(zhí)行表現(xiàn)為政治冷漠，對教育政策執(zhí)行行為的好壞缺乏監(jiān)督動力。臣屬型政治文化中的人們關(guān)注于政策制定，但對教育政策執(zhí)行主體的行為只有順從而沒有選擇，對教育政策執(zhí)行主體的不法行為或不良行為只有依附而沒有抵制的思想觀念，對教育政策執(zhí)行主體俯首貼耳，逆來順受。而參與型政治文化中的人們則關(guān)心政策系統(tǒng)的輸入和輸出全過程，關(guān)心公民權(quán)利的合法維護，關(guān)心教育政策執(zhí)行的實際效果，有較強的政治參與熱情和主體意識，能施加積極有效的政治影響力或壓力去制約公共政策的制定及其執(zhí)行，從而迫使教育政策執(zhí)行主體必須高度重視目標(biāo)群體的實際需求與實際反應(yīng)。可見政治文化的特征及其類型對教育政策執(zhí)行的實際效果的影響重大。可以說，政治文化在很大程度上穩(wěn)定、引導(dǎo)、支配、規(guī)范教育政策執(zhí)行及其行為與效果，教育政策執(zhí)行必須與一定的政治文化相適應(yīng)，我國許多優(yōu)良的政治文化傳統(tǒng)如大公無私、集體主義、愛國主義、革命樂觀主義等精神與心理對我國黨和國家的教育政策執(zhí)行必然會帶來好的影響效果。但因各種因素的存在也不免存在一些與現(xiàn)實政策執(zhí)行要求不相適應(yīng)的落后的政治文化，可能成為教育政策執(zhí)行順利推進的重大障礙。我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，而歷代封建統(tǒng)治者虔誠地信奉“唯我獨尊”的大一統(tǒng)思想，實行了文化專制，禁止一切“異端邪說”。結(jié)果，大多數(shù)人養(yǎng)成了“崇尚權(quán)威、畏懼君子”的秉性，直到今天仍在影響著人們，致使人們在大部分情況下缺少政治參與意識。同時公民的政治參與和其社會文化教育程度有著必然聯(lián)系，掌握一定的科學(xué)文化知識，有理性思維，是公民參與國家和社會事務(wù)管理的基本條件，而我國整體國民素質(zhì)不高也成為制約公民政治參與意識的原因。我國經(jīng)歷了漫長的因循守舊、閉關(guān)自守的自然經(jīng)濟模式，又從半殖民地、半封建社會直接跨入社會主義時代，由于權(quán)力過分集中在少數(shù)人手里的局面尚未徹底解決，加上殘存的封建等級觀念及特權(quán)思想的影響，使有些領(lǐng)導(dǎo)忘卻其“公仆”身份，不愿意或不主動地與群眾接觸，甚至高高在上、脫離實際、遠離群眾，政治透明度不夠，公民的民主政治基礎(chǔ)還很薄弱。另外，公民的個體參政行為時常得不到應(yīng)有的法律保護，在社會上難以得到多數(shù)人的認(rèn)同和支持，而傳統(tǒng)政治文化培養(yǎng)的是依附型、順從型公民，使公民形成消極、被動的政治心態(tài)。政治參與的實現(xiàn)有賴于政治文化的發(fā)展，而政治文化則制約著公民政治參與意識，依附型、順從型公民在行動上必然表現(xiàn)為普遍的非參與趨向，導(dǎo)致政治冷漠，甚至是政治疏離。 《中華人民共和國教師法》中關(guān)于中小學(xué)教師權(quán)利的規(guī)定:“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”。但是由于我國民主參與型政治文化欠缺，公民的民主參與意識熱情教師的民主參與意識不高，大多數(shù)中小學(xué)教師認(rèn)為教職工代表大會并不能反映廣大教職工的民主意愿，教職工參與意識也不強?？梢哉f上述關(guān)于中小學(xué)教師權(quán)利政策的執(zhí)行不力與我國民主參與型政治文化欠缺相關(guān)。 三是中國傳統(tǒng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜 我國文化傳統(tǒng)中注重人際關(guān)系的疏通和各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立。當(dāng)今我國社會資源分配方式主要有三種，即權(quán)力授予模式、市場交換模式和社會關(guān)系模式。①而社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模式就是通過理性的人際關(guān)系和感情的人際關(guān)系來達到獲得各種社會資源的捷徑。②著名的社會學(xué)者費孝通，對人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用有著精辟的論述，他認(rèn)為“每個人都是他的人際關(guān)系網(wǎng)的中心，中國的社會生活就是在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中進行的?！雹畚鹩怪靡?，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對教育政策執(zhí)行的影響也是不容忽視的。因為教育政策執(zhí)行依賴于教育政策執(zhí)行者與教育政策目標(biāo)群體之間的互動，依賴于教育政策執(zhí)行者之間的協(xié)調(diào)與合作方能完成。教育政策執(zhí)行的目標(biāo)群體可以通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促使教育政策執(zhí)行的結(jié)果有利于自己的利益，利用合法或非法的手段，如游說、疏通、走后門等得獲得特權(quán)。疏通、走后門這些手段，正是我們所說的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一旦社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成了政策執(zhí)行者獲取社會資源的重要方式時，公共利益便成了一個虛幻的說辭，能否從政策執(zhí)行中牟利，成了政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的真正動力，其理性選擇就是千方百計地利用社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動一切可用的社會資源，對正在實施的、對自己不利的政策進行變通，或者干脆繞過現(xiàn)有的制度安排，對政策置之不理或是巧妙規(guī)避，這種方式，同樣顯得成本較低，獲利較大。比如，在某項政策對目標(biāo)團體有利時，目標(biāo)團體便會利用與執(zhí)行者的關(guān)系，推動政策的執(zhí)行。反之，政策的執(zhí)行如果會使目標(biāo)團體利益受損，他們就會通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對政策執(zhí)行施加影響，使之得不到徹底執(zhí)行。此時，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便成為目標(biāo)團體獲取社會資源(利益)的通道。這種情況同樣也適用于政策執(zhí)行者，因為政策執(zhí)行是執(zhí)行者和目標(biāo)團體之間互動關(guān)系的存在，目標(biāo)團體便會對政策執(zhí)行者進行游說、疏通，從而改變政策執(zhí)行方向，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于政策執(zhí)行者而言也成了獲取社會資源的通道。可以說，傳統(tǒng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實際上是一種人治型統(tǒng)治，依靠各種人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響政策執(zhí)行。 以中小學(xué)教師政策執(zhí)行為例，違反教師政策執(zhí)行的教育政策執(zhí)行者，慣于打通各種通道和關(guān)系網(wǎng)，同時由于《中華人民共和國教師法》強制性不強，因而上級政府機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)一般礙于各種情面，對于下級政府機構(gòu)及其相關(guān)教育政策執(zhí)行者，采取“大事化小，小事化了”的原則，致使中小學(xué)教師政策執(zhí)行中送人情、賣面子、搞關(guān)系的情形時有發(fā)生，最終使中小學(xué)教師政策執(zhí)行受阻。16 /