【正文】 售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，其建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥方式供應(yīng)，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。年，建設(shè)部制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，將廉租房界定為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶(hù)口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，規(guī)定廉租房采取實(shí)物配租，租金標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，承租者不得轉(zhuǎn)租。6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出以公租房為重點(diǎn)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，到“十二五”末全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》明確界定了保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓限制，并增加了準(zhǔn)入和退出管理制度。20年頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，要求地級(jí)以上城市設(shè)立住房公積金管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)、財(cái)政監(jiān)督”。對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)行為，新條例采取列舉方式做出禁止性規(guī)定，并強(qiáng)化了責(zé)任追究。年北京市制定《北京市實(shí)施〈住房公積金管理?xiàng)l例〉若干規(guī)定》，規(guī)定住房公積金管理中心為市政府直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行市17公積金管委會(huì)的決策，履行公積金管理運(yùn)作及執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。年和出于財(cái)政收益考慮，地方政府對(duì)經(jīng)適房建設(shè)一直缺少內(nèi)在動(dòng)力。自對(duì)于廣大中低收入家庭來(lái)講，這樣的供應(yīng)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需求。%，(29)在短期內(nèi)出現(xiàn)了止跌回升跡象。年，經(jīng)適房投資占全國(guó)住宅投資的比重僅為%(30)。(31)經(jīng)適房政策執(zhí)行中的倒賣(mài)房號(hào)、富人入住、已購(gòu)房出租、出借、長(zhǎng)期閑置等問(wèn)題，不僅成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題，也引發(fā)了學(xué)界對(duì)該政策的批評(píng)和反思。年　　目前，公租房政策對(duì)投資主體、資金來(lái)源、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還比較模糊，政策路徑有待細(xì)化。為完成任務(wù)，各地利用現(xiàn)行政策對(duì)公租房的寬泛界定，將開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高校建設(shè)的職工宿舍、集體宿舍也納入公租房范圍，盡管它們并不面向社會(huì)公眾，也不區(qū)分承租對(duì)象的收入差別。年制定并發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第年出臺(tái)的廉租房政策規(guī)定，廉租房的提供對(duì)象為城鎮(zhèn)最低收入家庭，租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，但未對(duì)建設(shè)規(guī)模和覆蓋面提出量化標(biāo)準(zhǔn)，也未涉及地方政府不作為的法律責(zé)任，這意味著地方政府即使不作為也不會(huì)被行政問(wèn)責(zé)。以上)根本就沒(méi)有建立廉租房制度，全國(guó)累計(jì)用于廉租房供給的資金僅為年開(kāi)建首批廉租房，北京市年國(guó)家出臺(tái)公租房政策后，一批城市已將廉租房納入公租房體系，明確提出停止廉租房建設(shè)。如果決策者致力于推進(jìn)一項(xiàng)改革，則可提升激勵(lì)強(qiáng)度，支持有條件的地方先行開(kāi)展試點(diǎn)，在試錯(cuò)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而完善政策內(nèi)容。在公積金政策剛出臺(tái)時(shí)，地方政府也存在變通執(zhí)行的問(wèn)題。　　可見(jiàn)，行政性執(zhí)行并非適用于任何情境下的政策實(shí)施。為防止政策執(zhí)行背離決策初衷，政府決策有必要細(xì)化政策目標(biāo)和執(zhí)行工具，對(duì)經(jīng)常性的違規(guī)行為設(shè)置問(wèn)責(zé)清單。強(qiáng)激勵(lì)下的政策執(zhí)行同樣存在政策工具選擇失當(dāng)而背離決策初衷的情況。至2012從政策執(zhí)行的角度看，這種模糊性既可增加試錯(cuò)機(jī)會(huì)，也可避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。25?！　≡凇奥窂健?lì)”分析框架看來(lái)，政策路徑不明晰并不意味著政府決策存在缺陷。　　本文以中國(guó)住房保障政策實(shí)施為例，檢驗(yàn)了地方政府在在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的自主利益訴求。一是提升政策路徑的明晰度。年以后，一些地方政府已經(jīng)以執(zhí)行公租房政策取代經(jīng)適房建設(shè)。對(duì)于這種變通執(zhí)行現(xiàn)象，決策者強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)全面執(zhí)行者給予獎(jiǎng)勵(lì)，變通性執(zhí)行者則追究責(zé)任，可促使地方政府轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行模式。在這種情況下，決策者在制定新政策后往往并不急于落實(shí)，提供的激勵(lì)和約束機(jī)制也比較弱，地方政府不采取行動(dòng)也不至于問(wèn)責(zé)。年才交付首批項(xiàng)目。以直轄市為例，天津市于個(gè)城市(占總數(shù)的2005總體而言，公租房政策的執(zhí)行路徑仍有待明晰化，在以增加房源為第一要?jiǎng)?wù)的背景下，可以預(yù)見(jiàn)，此項(xiàng)政策還要經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的試驗(yàn)20性執(zhí)行，才可能轉(zhuǎn)化為行政性執(zhí)行模式。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)部于在公租房建設(shè)的政策工具尚不明晰的情況下，為了完成這個(gè)“硬任務(wù)”，各地不得不積極探索創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制。月，住建部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，提出推進(jìn)公租房建設(shè)。年，深圳市制定了《公共租19賃住房管理暫行辦法》，率先探索建立公租房保障體系。出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，一些開(kāi)發(fā)商與地方官員合謀操縱經(jīng)適房項(xiàng)目，自定戶(hù)型和套內(nèi)面積，改變銷(xiāo)售對(duì)象，導(dǎo)致住宅面積過(guò)大、總價(jià)過(guò)高。到年的萬(wàn)平方米，僅占全市商品房預(yù)售許可總面積的在土地供應(yīng)上，地方政府不是優(yōu)先保障經(jīng)適房項(xiàng)目，而是要確保商品房市場(chǎng)繁榮。商品房項(xiàng)目從土地出讓到房屋建設(shè)、出售、轉(zhuǎn)讓?zhuān)胤截?cái)政都能獲取收益。年代?！　‰S著住房公積金政策的目標(biāo)、程序和監(jiān)管機(jī)制不斷明晰化，各省和設(shè)區(qū)城市也在細(xì)化管理辦法，這一政策實(shí)施開(kāi)始走向行政性執(zhí)行。年國(guó)務(wù)院對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明晰了政策路徑，并強(qiáng)化了激勵(lì)約束機(jī)制。年的試點(diǎn)和16探索，國(guó)務(wù)院于年期間上述四方面政策的落實(shí)情況，我們發(fā)現(xiàn)地方政府采取了不同的回應(yīng)策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動(dòng)模式。2004年2010年取消福利分房以后，廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問(wèn)題的政策安排。年，建設(shè)部等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，規(guī)定經(jīng)適房為普通住宅，以中低收入家庭、住房困難戶(hù)為供應(yīng)對(duì)象。1994月，國(guó)務(wù)院下發(fā)第　　(一)住房保障的政策體系　　中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障的制度建設(shè)起步于(20)在“政策流”較弱的情形下，“問(wèn)題流”與“政治流”相匯合而提出的政策路徑就會(huì)較為模糊，它更多地傳遞了決策者關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題，并致力于解決問(wèn)題的一種態(tài)度、意志和決心，具體的行動(dòng)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑還有待于明晰化?！　?四)象征性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑不明晰，并且政策實(shí)施的收益很低時(shí)，地方政府則會(huì)采取象征性執(zhí)行策略。在這種情況下，決策者明確了政策問(wèn)題并做出了政策規(guī)劃，但對(duì)于政策目標(biāo)和實(shí)施手段存在不同看法?！　∽兺ㄐ詧?zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標(biāo)或改變了執(zhí)行工具，而不僅僅是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化和具體化?！　?二)變通性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑較為明晰、執(zhí)行政策的預(yù)期收益較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略。地方政府落實(shí)政策不力，中央部門(mén)予以督查、糾正，直至追究行政責(zé)任。1　公共政策的構(gòu)成要素　　圖通常所謂的“摸著石頭過(guò)河”，就是對(duì)政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰的一種形象表達(dá)。馬特蘭德指出，當(dāng)政策目標(biāo)被清晰界定時(shí)，政策決策者的價(jià)值具有更高價(jià)值，成功的執(zhí)行在于忠誠(chéng)于明確界定的政策目標(biāo)；當(dāng)一項(xiàng)政策缺少明確的目標(biāo)時(shí)，執(zhí)行評(píng)估就要以一般意6義的社會(huì)價(jià)值為尺度。(13)這種政策試驗(yàn)經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu)惠和財(cái)政支持，試點(diǎn)工作取得成效的，當(dāng)事官員也更有機(jī)會(huì)獲得晉升。恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哂锌赡塬@得超乎預(yù)期的收益，不當(dāng)?shù)墓ぞ哌x擇則會(huì)偏離決策者的初衷?！　「鶕?jù)激勵(lì)機(jī)制理論，如果中央政府對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施提供了強(qiáng)激勵(lì)，地方政府就會(huì)真實(shí)行動(dòng)起來(lái)，將決策者提出的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。⑧一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方財(cái)政支出存在結(jié)構(gòu)性偏向，即偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公共服務(wù)支出相對(duì)弱化。鄭永年、王旭提出，隨著分權(quán)化改革，中國(guó)地方政府已經(jīng)成為具有自主利益的一級(jí)政府，在這種情況下，中央政府主要依賴(lài)于干部任免權(quán)來(lái)控制地方政府。政策執(zhí)行要求具有清晰的政策目標(biāo)，如果政策文件沒(méi)有提出明確的行動(dòng)目標(biāo)，執(zhí)行者就具有較大的自主行動(dòng)權(quán)。多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)涉及同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)激勵(lì)并不必然導(dǎo)致政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)決策者的價(jià)值訴求。為促使州和地方政府采取協(xié)同行動(dòng)，聯(lián)邦政府一般通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支出、府際協(xié)議等形式對(duì)州和地方政府行為施加影響。70　　【關(guān)78～92期第在單一制結(jié)構(gòu)下，政策執(zhí)行既是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程，也是政策路徑和激勵(lì)機(jī)制的改進(jìn)過(guò)程。世紀(jì)　　在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下，聯(lián)邦政府與州政府分別對(duì)不同事項(xiàng)擁有管轄權(quán)，兩者之間具有清晰的權(quán)力劃分和責(zé)任邊界，聯(lián)邦政府主要依賴(lài)于自身的組織體系實(shí)施政策，無(wú)權(quán)直接指揮州和地方政府執(zhí)行聯(lián)邦事項(xiàng)。與已有解釋政策執(zhí)行的文獻(xiàn)相比，本研究確認(rèn)了激勵(lì)因素對(duì)于政策執(zhí)行的重要性，表明激勵(lì)和約束機(jī)制對(duì)地方政府行為具有顯著影響。100　　政策特性理論凸顯了政策目標(biāo)、政策沖突對(duì)政策執(zhí)行的影響。政治激勵(lì)論者認(rèn)為，上級(jí)政府提供的晉升激勵(lì)發(fā)揮了更大作用，地方官員執(zhí)行中央政策的根本動(dòng)機(jī)在于職位晉升，上級(jí)掌握干部任免權(quán)可促使地方官員執(zhí)行上