【正文】 規(guī)劃、價(jià)值再抉擇的過(guò)程。地方政府落實(shí)政策可供選擇的手段和方法具有多樣性。邁利特、拉米什將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類，不同工具在影響程度、效果、價(jià)值導(dǎo)向、公平程度上存在差異性。(11)胡德提出，政策工具的選擇并非是一種技術(shù)上的操作，而是“一種信仰上或是政治上的事務(wù)”(12)。在政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時(shí)具有很大自主權(quán)。政策執(zhí)行所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、態(tài)度和價(jià)值訴求，都可能影響政策工具的應(yīng)用。恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哂锌赡塬@得超乎預(yù)期的收益，不當(dāng)?shù)墓ぞ哌x擇則會(huì)偏離決策者的初衷?？梢?jiàn)，單純依賴于激勵(lì)機(jī)制并不足以保證政策執(zhí)行忠誠(chéng)于決策者的價(jià)值訴求。三、中國(guó)公共政策執(zhí)行的一個(gè)分析框架　　剖析中國(guó)制度環(huán)境下地方政府執(zhí)行公共政策的行動(dòng)邏輯，不僅具有重要的理論價(jià)值，也是完善政策過(guò)程和提升政策質(zhì)量的前提。從政策決策看，中國(guó)實(shí)行中央集權(quán)體制，中央政府統(tǒng)一制定各個(gè)領(lǐng)域的方針政策。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國(guó)防、外交之外的幾乎所有事務(wù)都委托給地方政府實(shí)施。這種政策決策與執(zhí)行過(guò)程相分離的制度安排，意味著中央政府不得不將廣泛的事權(quán)交給地方政府。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)改革，地方政府在經(jīng)濟(jì)管理、行政審批、財(cái)政支出等方面獲得了更大的自主權(quán)。　　對(duì)于問(wèn)題復(fù)雜的政策議題，為減少?zèng)Q策偏差，中央政府在做出正式?jīng)Q策前先選擇一些地區(qū)開(kāi)展政策試驗(yàn)，賦予試點(diǎn)地區(qū)以先行先試權(quán)，支持試點(diǎn)地區(qū)探索并執(zhí)行新的政策方案。(13)這種政策試驗(yàn)經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu)惠和財(cái)政支持，試點(diǎn)工作取得成效的，當(dāng)事官員也更有機(jī)會(huì)獲得晉升。如果一項(xiàng)政策試驗(yàn)的成效顯著，中央政府部門就會(huì)將其確定為“典型經(jīng)驗(yàn)”，組織經(jīng)驗(yàn)交流和政策學(xué)習(xí)，在更大范圍內(nèi)推廣“典型經(jīng)驗(yàn)”。對(duì)于趨于成熟的政策方案，中央決策者則下令起草正式政策文本，經(jīng)法定程序通過(guò)后在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施(14)?！　】梢?jiàn)，政策執(zhí)行并不意味著照章辦事，為實(shí)現(xiàn)決策者提出的政策目標(biāo)，執(zhí)行者也要規(guī)劃并實(shí)施一系列計(jì)劃性活動(dòng)。那么，怎樣才是成功的政策執(zhí)行呢？執(zhí)行者是忠誠(chéng)于決策者的價(jià)值和目標(biāo)導(dǎo)向，還是關(guān)注于政策執(zhí)行的總體結(jié)果？英格拉姆、施奈德注意到，關(guān)于成功的政策執(zhí)行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具體指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、完成地方目標(biāo)、改善政治環(huán)境等。(15)他們提出，理解政策執(zhí)行的成效，取決于在決策者價(jià)值訴求與地方期望之間的權(quán)衡，如果優(yōu)先考慮決策者的價(jià)值訴求，則不適合采取自下而上的評(píng)估機(jī)制。問(wèn)題在于，公共政策并非都有明確的政策目標(biāo)，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價(jià)值導(dǎo)向，并未陳述具體目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)政策目標(biāo)不明晰時(shí)，就需要采用更寬泛的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估執(zhí)行情況，如提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增進(jìn)政治支持、緩解地方性問(wèn)題等。馬特蘭德指出，當(dāng)政策目標(biāo)被清晰界定時(shí)，政策決策者的價(jià)值具有更高價(jià)值，成功的執(zhí)行在于忠誠(chéng)于明確界定的政策目標(biāo)；當(dāng)一項(xiàng)政策缺少明確的目標(biāo)時(shí)，執(zhí)行評(píng)估就要以一般意6義的社會(huì)價(jià)值為尺度。(16)7　　基于上述認(rèn)識(shí)，本文整合政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論，根據(jù)政策8路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)自變量，試圖構(gòu)建一個(gè)更有解釋力的政策執(zhí)行模型，即“路徑—激勵(lì)”分析框架。其中，政策路徑是指決策者提出的政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它們構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動(dòng)路線圖。一項(xiàng)公共政策的構(gòu)成要素可分為政策價(jià)值和政策路徑兩個(gè)模塊(見(jiàn)圖1)。政策價(jià)值即決策者的價(jià)值偏好，正式的政策文本一般會(huì)提出指導(dǎo)原則和基本方向，向執(zhí)行者傳達(dá)決策者的價(jià)值偏好。而政策路徑的陳述則不盡然，一項(xiàng)政策有可能明確界定政策路徑，也可能予以模糊處理。當(dāng)對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)知及對(duì)策存在共識(shí)時(shí)，政策文本就會(huì)提出明確的政策目標(biāo)、政策工具及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、政策執(zhí)行存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，決策者則傾向于對(duì)政策路徑進(jìn)行模糊化處理，給予執(zhí)行者更大的自主行動(dòng)空間。通常所謂的“摸著石頭過(guò)河”，就是對(duì)政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰的一種形象表達(dá)。激勵(lì)機(jī)制是指中央政府對(duì)地方政府實(shí)施政策提供的激勵(lì)方式，它將地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期收益與政策實(shí)施及結(jié)果聯(lián)系起來(lái)(見(jiàn)圖2)。從激勵(lì)向度看，激勵(lì)機(jī)制包括正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)兩個(gè)方面。正向激勵(lì)通過(guò)提高預(yù)期收益來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，包括財(cái)政收益、增加就業(yè)、政治晉升等；負(fù)向激勵(lì)通過(guò)責(zé)任追究來(lái)懲罰地方政府及官員的不執(zhí)行行為，表現(xiàn)為部門問(wèn)責(zé)、官員誡勉、行政處分、追究刑事責(zé)任等形式。從激勵(lì)內(nèi)容看，激勵(lì)機(jī)制分為政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩種類型。政治激勵(lì)通過(guò)行政分權(quán)、政治晉升和問(wèn)責(zé)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過(guò)財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。9　　　　圖1　公共政策的構(gòu)成要素　　圖2　激勵(lì)機(jī)制的基本形式　　根據(jù)政策路徑的明晰性和對(duì)地方政府的激勵(lì)性，可以區(qū)分出四種類型的政策執(zhí)行模式：行政性執(zhí)行(明晰性高、激勵(lì)性強(qiáng))、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行(明晰性低、激勵(lì)性強(qiáng))、變通性執(zhí)行(明晰性高、激勵(lì)性弱)、象征性執(zhí)行(明晰性低、激勵(lì)性弱)。在“路徑—激勵(lì)”矩陣中，每一種政策執(zhí)行模式都是特定情境下的產(chǎn)物(見(jiàn)表1)?！　?一)行政性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較高，對(duì)地方政府的激勵(lì)性也很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)公共政策。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的政策目標(biāo)，還清晰界定了地方政府的責(zé)任以及在部署和落實(shí)政策時(shí)必須應(yīng)用的政策工具；同時(shí)，中央政府通過(guò)績(jī)效契約和目標(biāo)考核等形式，將政策實(shí)施結(jié)果與地方政府及當(dāng)事10官員的預(yù)期收益相掛鉤。由于政策路徑明晰，地方政府及官員很清楚自身的職責(zé)和任務(wù)，中央政府可依據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。地方政府全面落實(shí)政策，可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政績(jī)突出的當(dāng)事官員可獲得表彰、晉升等政治激勵(lì)。地方政府落實(shí)政策不力，中央部門予以督查、糾正，直至追究行政責(zé)任。作為理性行動(dòng)者，地方政府一般會(huì)優(yōu)先執(zhí)行中央給予強(qiáng)激勵(lì)的公共政策?！　⌒姓詧?zhí)行依托于科層組織體系，一般設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，組織專門人員履行職責(zé)，并撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將該項(xiàng)政策實(shí)施納入常態(tài)工作之中。在行政性執(zhí)行模式下，中央政府清晰地界定了政策目標(biāo)、實(shí)施流程和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，地方政府必須根據(jù)上級(jí)政令行事，并接受自上而下的監(jiān)督和考評(píng)。為提高政策執(zhí)行力，中央政策往往還會(huì)提供優(yōu)惠政策，并設(shè)置監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。從實(shí)施過(guò)程看，行政性執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立于環(huán)境因素，受外部因素的影響較小。從實(shí)際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。如果技術(shù)條件可行，投入的執(zhí)行資源充足，則可在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。　　(二)變通性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑較為明晰、執(zhí)行政策的預(yù)期收益較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略。在此情境下，政策文本明確地闡述了政策目標(biāo)和實(shí)施手段，地方政府落實(shí)政策具有清晰的路線圖，但受資源和技術(shù)條件所限，政策執(zhí)行的難度較大，付諸行動(dòng)的預(yù)期收益也不高。在單一制組織制度下，地方政府有責(zé)任執(zhí)行上級(jí)的政策指令。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府主要依靠本級(jí)財(cái)政資源執(zhí)行各項(xiàng)政策。面對(duì)執(zhí)行難度大、預(yù)期收益低的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據(jù)實(shí)際情況采取與上級(jí)要求不完全一樣的政策安排。通常所講的“上有政策、下有對(duì)策”問(wèn)題，實(shí)際上就反映了這種變通性執(zhí)行現(xiàn)象。它通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則對(duì)原政策目標(biāo)做出調(diào)整。從表面上看，實(shí)施細(xì)則規(guī)定的基本原則與原政策可能一致，但從具體內(nèi)容看，具體目標(biāo)和執(zhí)行工具卻與原政策11不盡一致，甚至存在背道而馳的情況?！　∽兺ㄐ詧?zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標(biāo)或改變了執(zhí)行工具，而不僅僅是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化和具體化。許多學(xué)者都注意到了中國(guó)地方政府在落實(shí)上級(jí)政策中的變通現(xiàn)象。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準(zhǔn)