【正文】 規(guī)劃、價值再抉擇的過程。地方政府落實政策可供選擇的手段和方法具有多樣性。邁利特、拉米什將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類，不同工具在影響程度、效果、價值導向、公平程度上存在差異性。(11)胡德提出，政策工具的選擇并非是一種技術(shù)上的操作，而是“一種信仰上或是政治上的事務”(12)。在政策目標和實現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時具有很大自主權(quán)。政策執(zhí)行所處的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，執(zhí)行者的動機、態(tài)度和價值訴求，都可能影響政策工具的應用。恰當?shù)恼吖ぞ哂锌赡塬@得超乎預期的收益，不當?shù)墓ぞ哌x擇則會偏離決策者的初衷?？梢?，單純依賴于激勵機制并不足以保證政策執(zhí)行忠誠于決策者的價值訴求。三、中國公共政策執(zhí)行的一個分析框架　　剖析中國制度環(huán)境下地方政府執(zhí)行公共政策的行動邏輯，不僅具有重要的理論價值，也是完善政策過程和提升政策質(zhì)量的前提。從政策決策看，中國實行中央集權(quán)體制，中央政府統(tǒng)一制定各個領(lǐng)域的方針政策。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國防、外交之外的幾乎所有事務都委托給地方政府實施。這種政策決策與執(zhí)行過程相分離的制度安排，意味著中央政府不得不將廣泛的事權(quán)交給地方政府。改革開放以來，隨著中央實施簡政放權(quán)改革，地方政府在經(jīng)濟管理、行政審批、財政支出等方面獲得了更大的自主權(quán)?！　τ趩栴}復雜的政策議題，為減少決策偏差，中央政府在做出正式?jīng)Q策前先選擇一些地區(qū)開展政策試驗，賦予試點地區(qū)以先行先試權(quán)，支持試點地區(qū)探索并執(zhí)行新的政策方案。(13)這種政策試驗經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu)惠和財政支持，試點工作取得成效的，當事官員也更有機會獲得晉升。如果一項政策試驗的成效顯著，中央政府部門就會將其確定為“典型經(jīng)驗”，組織經(jīng)驗交流和政策學習，在更大范圍內(nèi)推廣“典型經(jīng)驗”。對于趨于成熟的政策方案，中央決策者則下令起草正式政策文本，經(jīng)法定程序通過后在全國范圍內(nèi)實施(14)?！　】梢?，政策執(zhí)行并不意味著照章辦事，為實現(xiàn)決策者提出的政策目標，執(zhí)行者也要規(guī)劃并實施一系列計劃性活動。那么，怎樣才是成功的政策執(zhí)行呢？執(zhí)行者是忠誠于決策者的價值和目標導向，還是關(guān)注于政策執(zhí)行的總體結(jié)果？英格拉姆、施奈德注意到，關(guān)于成功的政策執(zhí)行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具體指標、實現(xiàn)政策目標、完成地方目標、改善政治環(huán)境等。(15)他們提出，理解政策執(zhí)行的成效，取決于在決策者價值訴求與地方期望之間的權(quán)衡，如果優(yōu)先考慮決策者的價值訴求，則不適合采取自下而上的評估機制。問題在于，公共政策并非都有明確的政策目標，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價值導向，并未陳述具體目標和執(zhí)行標準。當政策目標不明晰時，就需要采用更寬泛的標準來評估執(zhí)行情況，如提高效率、促進經(jīng)濟增長、增進政治支持、緩解地方性問題等。馬特蘭德指出，當政策目標被清晰界定時，政策決策者的價值具有更高價值，成功的執(zhí)行在于忠誠于明確界定的政策目標；當一項政策缺少明確的目標時，執(zhí)行評估就要以一般意6義的社會價值為尺度。(16)7　　基于上述認識，本文整合政策特性理論和激勵機制理論，根據(jù)政策8路徑和激勵機制兩個自變量，試圖構(gòu)建一個更有解釋力的政策執(zhí)行模型，即“路徑—激勵”分析框架。其中，政策路徑是指決策者提出的政策目標、政策工具和評價標準，它們構(gòu)成了實現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動路線圖。一項公共政策的構(gòu)成要素可分為政策價值和政策路徑兩個模塊(見圖1)。政策價值即決策者的價值偏好，正式的政策文本一般會提出指導原則和基本方向，向執(zhí)行者傳達決策者的價值偏好。而政策路徑的陳述則不盡然，一項政策有可能明確界定政策路徑，也可能予以模糊處理。當對政策問題的認知及對策存在共識時，政策文本就會提出明確的政策目標、政策工具及評價標準；當政策環(huán)境不穩(wěn)定、政策執(zhí)行存在風險時，決策者則傾向于對政策路徑進行模糊化處理，給予執(zhí)行者更大的自主行動空間。通常所謂的“摸著石頭過河”，就是對政策目標、政策工具和評價標準不明晰的一種形象表達。激勵機制是指中央政府對地方政府實施政策提供的激勵方式，它將地方政府及當事官員的預期收益與政策實施及結(jié)果聯(lián)系起來(見圖2)。從激勵向度看，激勵機制包括正向激勵和負向激勵兩個方面。正向激勵通過提高預期收益來獎勵地方政府的服從行為，包括財政收益、增加就業(yè)、政治晉升等；負向激勵通過責任追究來懲罰地方政府及官員的不執(zhí)行行為，表現(xiàn)為部門問責、官員誡勉、行政處分、追究刑事責任等形式。從激勵內(nèi)容看，激勵機制分為政治激勵和經(jīng)濟激勵兩種類型。政治激勵通過行政分權(quán)、政治晉升和問責機制調(diào)動地方政府和當事官員的積極性；經(jīng)濟激勵通過財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經(jīng)濟收益。9　　　　圖1　公共政策的構(gòu)成要素　　圖2　激勵機制的基本形式　　根據(jù)政策路徑的明晰性和對地方政府的激勵性，可以區(qū)分出四種類型的政策執(zhí)行模式：行政性執(zhí)行(明晰性高、激勵性強)、實驗性執(zhí)行(明晰性低、激勵性強)、變通性執(zhí)行(明晰性高、激勵性弱)、象征性執(zhí)行(明晰性低、激勵性弱)。在“路徑—激勵”矩陣中，每一種政策執(zhí)行模式都是特定情境下的產(chǎn)物(見表1)。　　(一)行政性執(zhí)行　　當政策路徑的明晰性較高，對地方政府的激勵性也很強時，地方政府就會采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機構(gòu)，全面落實公共政策。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的政策目標，還清晰界定了地方政府的責任以及在部署和落實政策時必須應用的政策工具；同時，中央政府通過績效契約和目標考核等形式，將政策實施結(jié)果與地方政府及當事10官員的預期收益相掛鉤。由于政策路徑明晰，地方政府及官員很清楚自身的職責和任務，中央政府可依據(jù)績效標準對政策執(zhí)行情況進行評估。地方政府全面落實政策，可獲得財政獎勵、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等經(jīng)濟激勵，政績突出的當事官員可獲得表彰、晉升等政治激勵。地方政府落實政策不力，中央部門予以督查、糾正，直至追究行政責任。作為理性行動者，地方政府一般會優(yōu)先執(zhí)行中央給予強激勵的公共政策?！　⌒姓詧?zhí)行依托于科層組織體系，一般設置專門機構(gòu)，組織專門人員履行職責，并撥付專項經(jīng)費，將該項政策實施納入常態(tài)工作之中。在行政性執(zhí)行模式下，中央政府清晰地界定了政策目標、實施流程和評估標準，地方政府必須根據(jù)上級政令行事，并接受自上而下的監(jiān)督和考評。為提高政策執(zhí)行力，中央政策往往還會提供優(yōu)惠政策，并設置監(jiān)督、獎勵和問責機制。從實施過程看，行政性執(zhí)行相對獨立于環(huán)境因素，受外部因素的影響較小。從實際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。如果技術(shù)條件可行，投入的執(zhí)行資源充足，則可在相當程度上實現(xiàn)政策目標?！　?二)變通性執(zhí)行　　當政策路徑較為明晰、執(zhí)行政策的預期收益較低時，地方政府則會采取變通性執(zhí)行策略。在此情境下，政策文本明確地闡述了政策目標和實施手段，地方政府落實政策具有清晰的路線圖，但受資源和技術(shù)條件所限，政策執(zhí)行的難度較大，付諸行動的預期收益也不高。在單一制組織制度下，地方政府有責任執(zhí)行上級的政策指令。在財政分權(quán)體制下，地方政府主要依靠本級財政資源執(zhí)行各項政策。面對執(zhí)行難度大、預期收益低的現(xiàn)實情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據(jù)實際情況采取與上級要求不完全一樣的政策安排。通常所講的“上有政策、下有對策”問題，實際上就反映了這種變通性執(zhí)行現(xiàn)象。它通過制定實施細則對原政策目標做出調(diào)整。從表面上看，實施細則規(guī)定的基本原則與原政策可能一致，但從具體內(nèi)容看，具體目標和執(zhí)行工具卻與原政策11不盡一致，甚至存在背道而馳的情況。　　變通性執(zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標或改變了執(zhí)行工具，而不僅僅是對政策目標的細化和具體化。許多學者都注意到了中國地方政府在落實上級政策中的變通現(xiàn)象。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制度實施中，執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準