【正文】 在政策環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，對(duì)政策路徑實(shí)行模糊界定往往是增進(jìn)共識(shí)的一種策略。如果缺少有效的激勵(lì)機(jī)制，一項(xiàng)政策即使內(nèi)容明晰且與其他政策的沖突性較低，地方政府也缺少內(nèi)在動(dòng)力付諸實(shí)施。公租房政策剛提出時(shí)，地方政府并未立即采取行動(dòng)，隨著中央政府將公租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制考核，盡管政策路徑尚不明晰，地方政府仍快速行動(dòng)起來(lái)。這樣，地方官員出于自身利益考慮，就會(huì)采取象征性執(zhí)行策略，并不付諸真實(shí)行動(dòng)。2003年底，全國(guó)僅有2012以此為標(biāo)志，公租房政策開始在全國(guó)推行。結(jié)果是，這一政策的目標(biāo)群體買不起或買不到經(jīng)適房，政府提供的實(shí)惠被一些中高收入者擠占。%提高到地方推出的經(jīng)適房項(xiàng)目，也主要用于舊城改造項(xiàng)目、政府拆遷的轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目，以及解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工住房困難問(wèn)題。2004新條例明確規(guī)定設(shè)區(qū)城市設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心負(fù)責(zé)日常運(yùn)作?！　。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向行政性執(zhí)行　　我國(guó)住房公積金制度發(fā)端于91999年，財(cái)政部等三部門聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行這一制度。20如果一項(xiàng)政策的行動(dòng)目標(biāo)不清晰，就難以對(duì)執(zhí)行者提出明確的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)限要求，也難以對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。許多學(xué)者都注意到了中國(guó)地方政府在落實(shí)上級(jí)政策中的變通現(xiàn)象。作為理性行動(dòng)者，地方政府一般會(huì)優(yōu)先執(zhí)行中央給予強(qiáng)激勵(lì)的公共政策。激勵(lì)機(jī)制是指中央政府對(duì)地方政府實(shí)施政策提供的激勵(lì)方式，它將地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期收益與政策實(shí)施及結(jié)果聯(lián)系起來(lái)(見圖如果一項(xiàng)政策試驗(yàn)的成效顯著，中央政府部門就會(huì)將其確定為“典型經(jīng)驗(yàn)”，組織經(jīng)驗(yàn)交流和政策學(xué)習(xí)，在更大范圍內(nèi)推廣“典型經(jīng)驗(yàn)”。然而，當(dāng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段不清晰時(shí)，即使地方政府的積極性很高，也必須結(jié)合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。⑥周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡視為中國(guó)特色的干部晉升激勵(lì)制度的結(jié)果。300然而，在單一制國(guó)家，憲法僅對(duì)中央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定，中央與地方的權(quán)力劃分經(jīng)常處于變化之中，地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)。鍵120然后，運(yùn)用該模型分析中國(guó)住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。另一種理論則聚焦于中央對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制，提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度對(duì)地方政府的執(zhí)行行動(dòng)具有顯著影響。而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)論者看來(lái)，行政和財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的自主權(quán)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵(lì)。在政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時(shí)具有很大自主權(quán)。問(wèn)題在于，公共政策并非都有明確的政策目標(biāo)，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價(jià)值導(dǎo)向，并未陳述具體目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政治激勵(lì)通過(guò)行政分權(quán)、政治晉升和問(wèn)責(zé)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過(guò)財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。從實(shí)際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。這種變通性執(zhí)行有可能獲得超乎預(yù)期的實(shí)質(zhì)績(jī)效，也可能違背決策初衷。在這種情況下，為了維護(hù)政府公信力，決策者不得不將焦點(diǎn)問(wèn)題列入政策議程。年　　。年，建設(shè)部等部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，將保障對(duì)象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調(diào)整為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合，要求地方政府把廉租房建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃。《住房公積金管理?xiàng)l例》(2002經(jīng)過(guò)月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》，明確指出每個(gè)設(shè)區(qū)城市只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管委會(huì)，也只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，管理中心不得掛靠任何部門，不得與其他部門合署辦公，不得興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(26)經(jīng)適房建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，無(wú)須支付土地出讓金，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。年，北京市的經(jīng)適房預(yù)售許可面積為2008年，深圳市在住房建設(shè)規(guī)劃中提出建設(shè)公共租賃住房。年開始，國(guó)務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與省級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，將每年的保障房建設(shè)任務(wù)分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務(wù)”。11年底，全國(guó)有年交付使用，上海市于政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府主要依賴于自主財(cái)源履行職責(zé)。　　圖如果政策路徑不明晰、政策實(shí)施的預(yù)期收益低，地方政府就會(huì)采取象征性的行動(dòng)策略；當(dāng)政策路徑明晰、激勵(lì)度較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵(lì)水平較高，地方政府也會(huì)行動(dòng)起來(lái)探索可行的政策工具。政策決策不僅要傳遞新的價(jià)值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，也要提供政策實(shí)施的基本路徑和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時(shí)采取了差異化的行動(dòng)模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉(zhuǎn)化。當(dāng)某一政策領(lǐng)域存在不確定因素時(shí)，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。在自上而下的問(wèn)責(zé)約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。公共管理具有多目標(biāo)性，隨著決策者的價(jià)值訴求和行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生變化，對(duì)一項(xiàng)政策實(shí)施提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也會(huì)發(fā)生變化。億元，其中財(cái)政預(yù)算安排資金廉租房建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政支出，建成后仍要投入資金用于維護(hù)和管理。其中，《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》(2011月，國(guó)務(wù)院工作報(bào)告提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。20122006年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。在決策與執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì)下，管理中心負(fù)責(zé)記載職工住房公積金的繳存情況，審批公積金的提取和使用，并接受建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等行政部門的監(jiān)督。該條例的政策路徑較為明晰，明確規(guī)定了政策目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制，但激勵(lì)約束機(jī)制相對(duì)薄弱。(23)公租房政策出臺(tái)較晚，相關(guān)政策不僅法律位階較低，對(duì)公租房供應(yīng)對(duì)象、房源籌集的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，但中央政府提供了強(qiáng)激勵(lì)，要求地方政府將公租房建設(shè)列入優(yōu)先行動(dòng)目標(biāo)。公租房的供應(yīng)對(duì)象為城市中等偏低收入家庭，申請(qǐng)者的具體條件由地方政府確定。2007此后，經(jīng)過(guò)十多年的探索，我國(guó)形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本框架，主要包括住房公積金、經(jīng)適房、廉租房、公租房四個(gè)方面的政策體系。隨著國(guó)家停止實(shí)物分房，中國(guó)政府開始構(gòu)建住房保障體系，先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。　　此時(shí)，政策路徑的不明晰為地方政府實(shí)施政策創(chuàng)新提供了自主行動(dòng)空間。面對(duì)執(zhí)行難度大、預(yù)期收益低的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據(jù)實(shí)際情況采取與上級(jí)要求不完全一樣的政策安排。　　(一)行政性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較高，對(duì)地方政府的激勵(lì)性也很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)公共政策。1)。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國(guó)防、外交之外的幾乎所有事務(wù)都委托給地方政府實(shí)施。根據(jù)政策特性理論，4一項(xiàng)政策在做出決策以后，如果政策目標(biāo)和工具明晰、與其他政策的沖突性較低，新政策就會(huì)自動(dòng)付諸實(shí)施。④殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選擇，提出政策模糊并不一定是件壞事，在環(huán)境不3確定和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動(dòng)空間，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。在中國(guó)政府組織制度中，各種政策通過(guò)自上而下的渠道傳達(dá)給地方政府，對(duì)各級(jí)地方政府都有約束作用，上級(jí)決策者要求地方政府做到“令行禁止”。①“自上而下”途徑以政策決策為起點(diǎn)，致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項(xiàng)政策決定，并試圖探尋其背后的關(guān)鍵影響因素。這一分析框架關(guān)注政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。從府際關(guān)系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架。年代，美國(guó)行政學(xué)界曾經(jīng)興起一股政策執(zhí)行研究熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。在單一制結(jié)構(gòu)下，2上下級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系，中央政府不僅提出施政目標(biāo)，還要求地方政府貫徹實(shí)施中央政策和指令。③周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為，認(rèn)為“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象不能簡(jiǎn)單地歸咎于執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在與國(guó)家政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關(guān)系，在政策統(tǒng)一性的背后，各個(gè)地區(qū)的實(shí)際狀況卻存在差異性，這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果是不同的。但是，兩者也都存在難以自洽的邏輯悖論。從政策決策看，中國(guó)實(shí)行中央集權(quán)體制，中央政府統(tǒng)一制定各個(gè)領(lǐng)域的方針政策。一項(xiàng)公共政策的構(gòu)成要素可分為政策價(jià)值和政策路徑兩個(gè)模塊(見圖1)。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府主要依靠本級(jí)財(cái)政資源執(zhí)行各項(xiàng)政策。由于政策執(zhí)行可獲得額外收益，作為理性的