【正文】 在政策環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，對政策路徑實行模糊界定往往是增進共識的一種策略。如果缺少有效的激勵機制，一項政策即使內容明晰且與其他政策的沖突性較低，地方政府也缺少內在動力付諸實施。公租房政策剛提出時，地方政府并未立即采取行動，隨著中央政府將公租房建設納入目標責任制考核，盡管政策路徑尚不明晰，地方政府仍快速行動起來。這樣，地方官員出于自身利益考慮，就會采取象征性執(zhí)行策略，并不付諸真實行動。2003年底，全國僅有2012以此為標志，公租房政策開始在全國推行。結果是，這一政策的目標群體買不起或買不到經適房，政府提供的實惠被一些中高收入者擠占。%提高到地方推出的經適房項目，也主要用于舊城改造項目、政府拆遷的轉移安置項目，以及解決機關事業(yè)單位職工住房困難問題。2004新條例明確規(guī)定設區(qū)城市設立一個住房公積金管理中心負責日常運作。　?。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向行政性執(zhí)行　　我國住房公積金制度發(fā)端于91999年，財政部等三部門聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，在全國范圍內推行這一制度。20如果一項政策的行動目標不清晰，就難以對執(zhí)行者提出明確的任務指標和時限要求，也難以對執(zhí)行效果進行考核評價。許多學者都注意到了中國地方政府在落實上級政策中的變通現(xiàn)象。作為理性行動者，地方政府一般會優(yōu)先執(zhí)行中央給予強激勵的公共政策。激勵機制是指中央政府對地方政府實施政策提供的激勵方式，它將地方政府及當事官員的預期收益與政策實施及結果聯(lián)系起來(見圖如果一項政策試驗的成效顯著，中央政府部門就會將其確定為“典型經驗”，組織經驗交流和政策學習，在更大范圍內推廣“典型經驗”。然而，當政策目標和實現(xiàn)手段不清晰時，即使地方政府的積極性很高，也必須結合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。⑥周黎安提出了“晉升錦標賽”概念，將中國經濟奇跡視為中國特色的干部晉升激勵制度的結果。300然而，在單一制國家，憲法僅對中央與地方關系做出原則性規(guī)定，中央與地方的權力劃分經常處于變化之中，地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權。鍵120然后，運用該模型分析中國住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。另一種理論則聚焦于中央對地方的激勵機制，提出在行政和財政分權背景下，中央政府提供的激勵機制及強度對地方政府的執(zhí)行行動具有顯著影響。而在經濟激勵論者看來，行政和財政分權擴大了地方政府在經濟社會領域的自主權，為地方政府發(fā)展經濟提供了強激勵。在政策目標和實現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時具有很大自主權。問題在于，公共政策并非都有明確的政策目標，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價值導向，并未陳述具體目標和執(zhí)行標準。政治激勵通過行政分權、政治晉升和問責機制調動地方政府和當事官員的積極性；經濟激勵通過財政分權、轉移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經濟收益。從實際成效看，行政性執(zhí)行的結果主要取決于技術和資源條件。這種變通性執(zhí)行有可能獲得超乎預期的實質績效，也可能違背決策初衷。在這種情況下，為了維護政府公信力，決策者不得不將焦點問題列入政策議程。年　　。年，建設部等部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，將保障對象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調整為貨幣補貼和實物配租相結合，要求地方政府把廉租房建設納入地方發(fā)展規(guī)劃?！蹲》抗e金管理條例》(2002經過月國務院下發(fā)《關于進一步加強住房公積金管理的通知》，明確指出每個設區(qū)城市只能設立一個住房公積金管委會，也只能設立一個住房公積金管理中心，管理中心不得掛靠任何部門，不得與其他部門合署辦公，不得興辦經濟實體。(26)經適房建設用地實行行政劃撥，無須支付土地出讓金，并減收行政事業(yè)性收費。年，北京市的經適房預售許可面積為2008年，深圳市在住房建設規(guī)劃中提出建設公共租賃住房。年開始，國務院保障性安居工程協(xié)調小組與省級政府簽訂目標責任書，將每年的保障房建設任務分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務”。11年底，全國有年交付使用，上海市于政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財政分權制度下，地方政府主要依賴于自主財源履行職責?！　D如果政策路徑不明晰、政策實施的預期收益低，地方政府就會采取象征性的行動策略；當政策路徑明晰、激勵度較低時，地方政府則會采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵水平較高，地方政府也會行動起來探索可行的政策工具。政策決策不僅要傳遞新的價值定位和目標導向，也要提供政策實施的基本路徑和評估標準。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時采取了差異化的行動模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉化。當某一政策領域存在不確定因素時，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。在自上而下的問責約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。公共管理具有多目標性，隨著決策者的價值訴求和行動目標發(fā)生變化，對一項政策實施提供的激勵機制及強度也會發(fā)生變化。億元，其中財政預算安排資金廉租房建設資金主要來源于財政支出，建成后仍要投入資金用于維護和管理。其中，《北京市公共租賃住房申請、審核及配租管理辦法》(2011月，國務院工作報告提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。20122006年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。在決策與執(zhí)行相分離的制度設計下，管理中心負責記載職工住房公積金的繳存情況，審批公積金的提取和使用，并接受建設、財政、審計等行政部門的監(jiān)督。該條例的政策路徑較為明晰，明確規(guī)定了政策目標和運作機制，但激勵約束機制相對薄弱。(23)公租房政策出臺較晚，相關政策不僅法律位階較低，對公租房供應對象、房源籌集的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，但中央政府提供了強激勵，要求地方政府將公租房建設列入優(yōu)先行動目標。公租房的供應對象為城市中等偏低收入家庭，申請者的具體條件由地方政府確定。2007此后，經過十多年的探索，我國形成了城鎮(zhèn)住房保障政策的基本框架，主要包括住房公積金、經適房、廉租房、公租房四個方面的政策體系。隨著國家停止實物分房，中國政府開始構建住房保障體系，先后出臺了一系列相關政策?！　〈藭r，政策路徑的不明晰為地方政府實施政策創(chuàng)新提供了自主行動空間。面對執(zhí)行難度大、預期收益低的現(xiàn)實情況，地方政府就可能在執(zhí)行中改變某些要求，根據實際情況采取與上級要求不完全一樣的政策安排?！　?一)行政性執(zhí)行　　當政策路徑的明晰性較高，對地方政府的激勵性也很強時，地方政府就會采取行政性執(zhí)行模式，即依托專門機構，全面落實公共政策。1)。5從政策執(zhí)行看，中央政府把除國防、外交之外的幾乎所有事務都委托給地方政府實施。根據政策特性理論，4一項政策在做出決策以后，如果政策目標和工具明晰、與其他政策的沖突性較低，新政策就會自動付諸實施。④殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選擇，提出政策模糊并不一定是件壞事，在環(huán)境不3確定和經驗不足的情況下，留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動空間，有利于調動地方政府的積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權威性。在中國政府組織制度中，各種政策通過自上而下的渠道傳達給地方政府，對各級地方政府都有約束作用，上級決策者要求地方政府做到“令行禁止”。①“自上而下”途徑以政策決策為起點，致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項政策決定，并試圖探尋其背后的關鍵影響因素。這一分析框架關注政策路徑和激勵機制兩個變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。從府際關系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑—激勵”分析框架。年代，美國行政學界曾經興起一股政策執(zhí)行研究熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。在單一制結構下，2上下級政府之間存在行政隸屬關系，中央政府不僅提出施政目標，還要求地方政府貫徹實施中央政策和指令。③周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為，認為“上有政策、下有對策”現(xiàn)象不能簡單地歸咎于執(zhí)行人員的素質或能力，其穩(wěn)定存在與國家政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關系，在政策統(tǒng)一性的背后，各個地區(qū)的實際狀況卻存在差異性，這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果是不同的。但是，兩者也都存在難以自洽的邏輯悖論。從政策決策看，中國實行中央集權體制，中央政府統(tǒng)一制定各個領域的方針政策。一項公共政策的構成要素可分為政策價值和政策路徑兩個模塊(見圖1)。在財政分權體制下，地方政府主要依靠本級財政資源執(zhí)行各項政策。由于政策執(zhí)行可獲得額外收益，作為理性的