【正文】 房投資占全國(guó)住宅投資的比重由年，北京市的經(jīng)適房預(yù)售許可面積為年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》提出經(jīng)適房具有保障性質(zhì)，但并未規(guī)定經(jīng)適房在住宅供給中所占的比重，也未涉及地方政府的供給責(zé)任。(26)經(jīng)適房建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，無須支付土地出讓金，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。20月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》，明確指出每個(gè)設(shè)區(qū)城市只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管委會(huì)，也只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，管理中心不得掛靠任何部門，不得與其他部門合署辦公，不得興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。由于對(duì)公積金管理中心的隸屬關(guān)系缺少規(guī)定，加之激勵(lì)約束機(jī)制薄弱，在該項(xiàng)政策實(shí)施的早期階段，地方政府在執(zhí)行中也存在變通現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：住房公積金管理中心的隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，有的隸屬于房地產(chǎn)管理局，有的隸屬于財(cái)政局或其他部門，甚至出現(xiàn)一個(gè)城市設(shè)有多個(gè)管理中心的現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一管理和監(jiān)督；(24)公積金政策的覆蓋面不寬，歸集率和使用率不高；公積金規(guī)模小，不能滿足職工的住房融資需求；住房公積金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。經(jīng)過1999《住房公積金管理?xiàng)l例》(2002此后，公租房成為保障性住房供給的基本形式。年，建設(shè)部等部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，將保障對(duì)象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調(diào)整為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合，要求地方政府把廉租房建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃。　　?！　?。1991年在政策執(zhí)行中，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也有差異。在這種情況下，為了維護(hù)政府公信力，決策者不得不將焦點(diǎn)問題列入政策議程。由于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不同，加之政治環(huán)境存在差異性，各地出臺(tái)的具12體行動(dòng)方案也不相同。這種變通性執(zhí)行有可能獲得超乎預(yù)期的實(shí)質(zhì)績(jī)效，也可能違背決策初衷。它通過制定實(shí)施細(xì)則對(duì)原政策目標(biāo)做出調(diào)整。從實(shí)際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。由于政策路徑明晰，地方政府及官員很清楚自身的職責(zé)和任務(wù)，中央政府可依據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。政治激勵(lì)通過行政分權(quán)、政治晉升和問責(zé)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。而政策路徑的陳述則不盡然，一項(xiàng)政策有可能明確界定政策路徑，也可能予以模糊處理。問題在于，公共政策并非都有明確的政策目標(biāo)，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價(jià)值導(dǎo)向，并未陳述具體目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，隨著中央實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)改革，地方政府在經(jīng)濟(jì)管理、行政審批、財(cái)政支出等方面獲得了更大的自主權(quán)。在政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時(shí)具有很大自主權(quán)。政策執(zhí)行依賴于多層次的行政組織體系，下級(jí)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上級(jí)政策過程中，也會(huì)把自己的認(rèn)知、態(tài)度和利益帶入執(zhí)行過程。而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)論者看來，行政和財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的自主權(quán)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵(lì)。其中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級(jí)政府提供的政治激勵(lì)發(fā)揮了更大作用，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)更具根本性。另一種理論則聚焦于中央對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制，提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度對(duì)地方政府的執(zhí)行行動(dòng)具有顯著影響?！　」舱邎?zhí)行的影響因素很多，奧圖爾梳理了然后，運(yùn)用該模型分析中國(guó)住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。美國(guó)學(xué)界的政策執(zhí)行研究普遍以聯(lián)邦制為前提假設(shè)，研究者運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論分析政策執(zhí)行的影響因素，討論改進(jìn)政策執(zhí)行的工具選擇，積累了大量富有啟發(fā)性的理論成果。20這種試驗(yàn)性執(zhí)行不僅會(huì)增進(jìn)對(duì)政策環(huán)境的理解，也可以避免由于決策失誤而損害政策的公信力。1頁鍵至然而，在單一制國(guó)家，憲法僅對(duì)中央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定，中央與地方的權(quán)力劃分經(jīng)常處于變化之中，地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)。一項(xiàng)政策的路徑明晰度和激勵(lì)強(qiáng)度，共同影響著地方政府的執(zhí)行模式。300政策執(zhí)行涉及多個(gè)行政組織，如果行政組織對(duì)政策內(nèi)容存在不同理解，政策執(zhí)行的難度也會(huì)加大。⑥周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡視為中國(guó)特色的干部晉升激勵(lì)制度的結(jié)果。⑨陳玲、林澤梁、薛瀾對(duì)政治激勵(lì)理論和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理論進(jìn)行整合，提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)理論，區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式：實(shí)動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)，暗動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)、偽動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)、緩動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)。然而，當(dāng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段不清晰時(shí)，即使地方政府的積極性很高，也必須結(jié)合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。可見，單純依賴于激勵(lì)機(jī)制并不足以保證政策執(zhí)行忠誠于決策者的價(jià)值訴求。如果一項(xiàng)政策試驗(yàn)的成效顯著，中央政府部門就會(huì)將其確定為“典型經(jīng)驗(yàn)”，組織經(jīng)驗(yàn)交流和政策學(xué)習(xí)，在更大范圍內(nèi)推廣“典型經(jīng)驗(yàn)”。(16)7　　基于上述認(rèn)識(shí)，本文整合政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論，根據(jù)政策8路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)自變量，試圖構(gòu)建一個(gè)更有解釋力的政策執(zhí)行模型，即“路徑—激勵(lì)”分析框架。激勵(lì)機(jī)制是指中央政府對(duì)地方政府實(shí)施政策提供的激勵(lì)方式，它將地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期收益與政策實(shí)施及結(jié)果聯(lián)系起來(見圖2　激勵(lì)機(jī)制的基本形式　　根據(jù)政策路徑的明晰性和對(duì)地方政府的激勵(lì)性，可以區(qū)分出四種類型的政策執(zhí)行模式：行政性執(zhí)行(明晰性高、激勵(lì)性強(qiáng))、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行(明晰性低、激勵(lì)性強(qiáng))、變通性執(zhí)行(明晰性高、激勵(lì)性弱)、象征性執(zhí)行(明晰性低、激勵(lì)性弱)。作為理性行動(dòng)者，地方政府一般會(huì)優(yōu)先執(zhí)行中央給予強(qiáng)激勵(lì)的公共政策。在此情境下，政策文本明確地闡述了政策目標(biāo)和實(shí)施手段，地方政府落實(shí)政策具有清晰的路線圖，但受資源和技術(shù)條件所限，政策執(zhí)行的難度較大，付諸行動(dòng)的預(yù)期收益也不高。許多學(xué)者都注意到了中國(guó)地方政府在落實(shí)上級(jí)政策中的變通現(xiàn)象。政策文件只是提出了總體目標(biāo)和原則性要求，并未規(guī)定具體指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段，地方政府具有較大的自由裁量權(quán)。如果一項(xiàng)政策的行動(dòng)目標(biāo)不清晰，就難以對(duì)執(zhí)行者提出明確的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)限要求，也難以對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。在此情形下，決策者在制定政策時(shí)就已意識(shí)到執(zhí)行的難度很大，也沒有期望地方政府能夠立竿見影地解決問題。2023年，財(cái)政部等三部門聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行這一制度。20041999年9年出臺(tái)的經(jīng)適房政策對(duì)保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不甚明晰；(22)2007　?。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向行政性執(zhí)行　　我國(guó)住房公積金制度發(fā)端于1999新條例明確規(guī)定設(shè)區(qū)城市設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心負(fù)責(zé)日常運(yùn)作。以北京市為例，20052004經(jīng)適房與商品房具有一定的替代性，如果增加經(jīng)適房供應(yīng)，商品房需求勢(shì)必會(huì)減少。地方推出的經(jīng)適房項(xiàng)目，也主要用于舊城改造項(xiàng)目、政府拆遷的轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目，以及解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工住房困難問題。%。%提高到2010結(jié)果是，這一政策的目標(biāo)群體買不起或買不到經(jīng)適房，政府提供的實(shí)惠被一些中高收入者擠占。2009以此為標(biāo)志，公租房政策開始在全國(guó)推行。從各地實(shí)踐看，地方政府通過財(cái)政貼息、減免稅費(fèi)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—移交(BT)等途徑，吸引社會(huì)力量參與公租房建設(shè)。2012　?。和Ａ粲谙笳餍詧?zhí)行　　1999年底，全國(guó)僅有1/420032010這樣，地方官員出于自身利益考慮，就會(huì)采取象征性執(zhí)行策略，并不付諸真實(shí)行動(dòng)。　　回顧中國(guó)住房保障政策的執(zhí)行歷程，在各項(xiàng)政策出臺(tái)的早期階段，地方政府都采取了一些策略性行動(dòng)，而不是一步到位地建立行政性執(zhí)行模式。公租房政策剛提出時(shí)，地方政府并未立即采取行動(dòng)，隨著中央政府將公租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制考核，盡管政策路徑尚不明晰，地方政府仍快速行動(dòng)起來。如果政策內(nèi)容不夠清晰，地方政府對(duì)政策文本就會(huì)形成不同的理解，甚至對(duì)政策目標(biāo)、實(shí)施手段產(chǎn)生歧義，執(zhí)行的依23據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)偏差。如果缺少有效的激勵(lì)機(jī)制，一項(xiàng)政策即使內(nèi)容明晰且與其他政策的沖突性較低，地方政府也缺少內(nèi)在動(dòng)力付諸實(shí)施。1999在政策環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，對(duì)政策路徑實(shí)行模糊界定往往是增進(jìn)共識(shí)的一種策略