【正文】 政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例來源：《政治學(xué)研究》(京)2014年1期第78～92頁作者：楊宏山　　【作者簡介】楊宏山，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京市　100872　　【內(nèi)容提要】政策執(zhí)行研究面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是如何在多個(gè)變量之間建立結(jié)構(gòu)性框架。從府際關(guān)系的視角，可以建立政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架。這一分析框架關(guān)注政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。當(dāng)自上而下的激勵(lì)機(jī)制足夠強(qiáng)時(shí)，即使政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑不明晰，地方政府也會(huì)積極開展試驗(yàn)。這種試驗(yàn)性執(zhí)行不僅會(huì)增進(jìn)對政策環(huán)境的理解，也可以避免由于決策失誤而損害政策的公信力。在單一制結(jié)構(gòu)下，政策執(zhí)行既是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過程，也是政策路徑和激勵(lì)機(jī)制的改進(jìn)過程?！　　娟P(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；府際關(guān)系；政策路徑；激勵(lì)機(jī)制；住房保障　　一、引言　　政策執(zhí)行是社會(huì)轉(zhuǎn)型國家關(guān)注的一個(gè)重要問題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革不可能一下子就能夠制定出配套周全的公共政策體系，公共政策既要通過執(zhí)行環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，也要在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題并完善政策本身。政策執(zhí)行發(fā)生于多個(gè)行政層級之間，地方政府并不總是遵照中央政策行事，它們在執(zhí)行中央和上級部門的各種指令時(shí)，常常采取“上有政策、下有對策”的行動(dòng)，甚至背離中央政府的政策初衷?！　≡?0世紀(jì)70至80年代，美國行政學(xué)界曾經(jīng)興起一股政策執(zhí)行研究熱，并形成了“自上而下”和“自下而上”兩種研究途徑。①“自上而下”途徑以政策決策為起點(diǎn)，致力于考察行政系統(tǒng)在多大程度上執(zhí)行了某項(xiàng)政策決定，并試圖探尋其背后的關(guān)鍵影響因素?！白韵露稀蓖緩揭?基層行動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)、環(huán)境和策略為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體和服務(wù)提供者的決定性作用，著力探討提升執(zhí)行者責(zé)任性的準(zhǔn)則和方法。美國學(xué)界的政策執(zhí)行研究普遍以聯(lián)邦制為前提假設(shè)，研究者運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論分析政策執(zhí)行的影響因素，討論改進(jìn)政策執(zhí)行的工具選擇，積累了大量富有啟發(fā)性的理論成果?！　≡诼?lián)邦制結(jié)構(gòu)下，聯(lián)邦政府與州政府分別對不同事項(xiàng)擁有管轄權(quán)，兩者之間具有清晰的權(quán)力劃分和責(zé)任邊界，聯(lián)邦政府主要依賴于自身的組織體系實(shí)施政策，無權(quán)直接指揮州和地方政府執(zhí)行聯(lián)邦事項(xiàng)。為促使州和地方政府采取協(xié)同行動(dòng)，聯(lián)邦政府一般通過轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支出、府際協(xié)議等形式對州和地方政府行為施加影響。然而，在單一制國家，憲法僅對中央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定，中央與地方的權(quán)力劃分經(jīng)常處于變化之中，地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)。中央政府不僅將自身承擔(dān)的部分事權(quán)移交給地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，還可通過立法活動(dòng)對地方政府的事權(quán)和職責(zé)做出調(diào)整。地方政府出于自身利益考慮，也會(huì)對中央政策采取策略性行動(dòng)。由于府際關(guān)系的制度安排存在差異性，以聯(lián)邦制為背景的政策執(zhí)行理論模型，對于理解中國等單一制國家的政策過程常常存在解釋力不強(qiáng)的問題。　　本文從單一制的府際結(jié)構(gòu)出發(fā)，根據(jù)政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，構(gòu)建政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架，解釋地方政府執(zhí)行中央政策的行動(dòng)邏輯，分析執(zhí)行者在不同情境下的行動(dòng)策略。然后，運(yùn)用該模型分析中國住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。與已有解釋政策執(zhí)行的文獻(xiàn)相比，本研究確認(rèn)了激勵(lì)因素對于政策執(zhí)行的重要性，表明激勵(lì)和約束機(jī)制對地方政府行為具有顯著影響。同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)激勵(lì)并不必然導(dǎo)致政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)決策者的價(jià)值訴求。一項(xiàng)政策的路徑明晰度和激勵(lì)強(qiáng)度，共同影響著地方政府的執(zhí)行模式?！　《?、政策執(zhí)行的文獻(xiàn)回顧　　單一制結(jié)構(gòu)是討論中國公共政策執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)。在單一制結(jié)構(gòu)下，2上下級政府之間存在行政隸屬關(guān)系，中央政府不僅提出施政目標(biāo)，還要求地方政府貫徹實(shí)施中央政策和指令。在中國政府組織制度中，各種政策通過自上而下的渠道傳達(dá)給地方政府，對各級地方政府都有約束作用，上級決策者要求地方政府做到“令行禁止”。然而，地方政府對上級政策常常采取變通行動(dòng)，或者持觀望態(tài)度，致使政策目標(biāo)不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離決策初衷的現(xiàn)象?！　」舱邎?zhí)行的影響因素很多，奧圖爾梳理了100多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)涉及300多個(gè)變量。②本研究僅討論影響政策執(zhí)行的制度因素，而忽略技術(shù)條件、資源狀況、目標(biāo)群體、執(zhí)行人員素質(zhì)等非制度性因素。對于影響政策執(zhí)行的制度因素，研究者們存在兩種競爭性的理論觀點(diǎn)。一種理論關(guān)注于公共政策的自身特性，認(rèn)為執(zhí)行過程是組織決策的延續(xù)，兩者之間不能割裂開來討論，不考慮執(zhí)行路徑的決策是不完善的決策，不完善的決策在執(zhí)行中自然會(huì)遇到障礙。另一種理論則聚焦于中央對地方的激勵(lì)機(jī)制，提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度對地方政府的執(zhí)行行動(dòng)具有顯著影響?！　≌咛匦岳碚撏癸@了政策目標(biāo)、政策沖突對政策執(zhí)行的影響。政策執(zhí)行要求具有清晰的政策目標(biāo)，如果政策文件沒有提出明確的行動(dòng)目標(biāo)，執(zhí)行者就具有較大的自主行動(dòng)權(quán)。政策執(zhí)行涉及多個(gè)行政組織，如果行政組織對政策內(nèi)容存在不同理解，政策執(zhí)行的難度也會(huì)加大。通過識別政策的歧義性和沖突性兩個(gè)自變量，馬特蘭德建立了政策執(zhí)行的“沖突—模糊”矩陣模型，提出政治執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、象征執(zhí)行四種模式。③周雪光分析了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀行為，認(rèn)為“上有政策、下有對策”現(xiàn)象不能簡單地歸咎于執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在與國家政策的一統(tǒng)性具有直接的邏輯關(guān)系，在政策統(tǒng)一性的背后，各個(gè)地區(qū)的實(shí)際狀況卻存在差異性，這種差異性意味著各地執(zhí)行政策的態(tài)度、力度和效果是不同的。④殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓分析了地方政府執(zhí)行政策的策略選擇，提出政策模糊并不一定是件壞事，在環(huán)境不3確定和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，留有余地的政策給予執(zhí)行者較大的自主行動(dòng)空間，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也可以避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。⑤　　與政策特性理論的邏輯不同，另一種理論強(qiáng)調(diào)了自上而下的激勵(lì)機(jī)制對地方政府執(zhí)行政策的影響更大，突出了預(yù)期收益對地方政府行為的約束性。其中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級政府提供的政治激勵(lì)發(fā)揮了更大作用，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為中央對地方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)更具根本性。政治激勵(lì)論者認(rèn)為，上級政府提供的晉升激勵(lì)發(fā)揮了更大作用，地方官員執(zhí)行中央政策的根本動(dòng)機(jī)在于職位晉升，上級掌握干部任免權(quán)可促使地方官員執(zhí)行上級政策。鄭永年、王旭提出，隨著分權(quán)化改革，中國地方政府已經(jīng)成為具有自主利益的一級政府，在這種情況下，中央政府主要依賴于干部任免權(quán)來控制地方政府。⑥周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國經(jīng)濟(jì)奇跡視為中國特色的干部晉升激勵(lì)制度的結(jié)果。⑦皮埃爾蘭德里提出了“分權(quán)化權(quán)威主義”概念，認(rèn)為1978年以后中央政府在賦予地方自主權(quán)的同時(shí)，仍掌握著干部人事權(quán)，并藉此對地方政府行為進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)論者看來，行政和財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的自主權(quán)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵(lì)。錢穎一、溫格斯特認(rèn)為，中國在改革開放后形成了一種“保護(hù)市場的聯(lián)邦主義”，為謀求財(cái)政收益最大化，地方政府在政策執(zhí)行中采取了市場親善性行為。⑧一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中國地方財(cái)政支出存在結(jié)構(gòu)性偏向，即偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而公共服務(wù)支出相對弱化。⑨陳玲、林澤梁、薛瀾對政治激勵(lì)理論和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理論進(jìn)行整合，提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)理論，區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式：實(shí)動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)，暗動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)、偽動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)、緩動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)。⑩　　政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論對于理解中國政策執(zhí)行都具有一定的解釋力。但是，兩者也都存在難以自洽的邏輯悖論。根據(jù)政策特性理論，4一項(xiàng)政策在做出決策以后，如果政策目標(biāo)和工具明晰、與其他政策的沖突性較低，新政策就會(huì)自動(dòng)付諸實(shí)施。然而，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的預(yù)算和收入相對獨(dú)立，政策執(zhí)行需要投入資源，如果中央不設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，即使中央政策明晰且與地方性政策不相沖突，地方政府也會(huì)持觀望態(tài)度，或者采取變通性執(zhí)行策略。政策執(zhí)行依賴于多層次的行政組織體系，下級機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上級政策過程中，也會(huì)把自己的認(rèn)知、態(tài)度和利益帶入執(zhí)行過程。為促使地方政府準(zhǔn)確理解并實(shí)施政策，政策過程必須提供激勵(lì)和約束機(jī)制。　　根據(jù)激勵(lì)機(jī)制理論，如果中央政府對某項(xiàng)政策實(shí)施提供了強(qiáng)激勵(lì)，地方政府就會(huì)真實(shí)行動(dòng)起來，將決策者提出的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。然而，當(dāng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段不清晰時(shí)，即使地方政府的積極性很高，也必須結(jié)合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。執(zhí)行者自主決定政策目標(biāo)和控制手段的過程，也是政策再