【正文】 行動(dòng)者，地方政府及當(dāng)事官員自然就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在激勵(lì)，具有很強(qiáng)率先采取探索行動(dòng)的意愿。住房保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的一個(gè)重要領(lǐng)域，其目的在于為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)力量解決13低收入家庭的住房問(wèn)題。該文件提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行差異化的住房供給政策，最低收入家庭由政府或單位提供廉租房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房(簡(jiǎn)稱經(jīng)適房)，高收入家庭購(gòu)買、租賃商品房。隨著商品房成為住房供給的主要渠道，經(jīng)適房經(jīng)歷了從商品房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》康膶傩宰冞w。月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求地方政府加大財(cái)政投入，推進(jìn)公租房建15設(shè)。廉租房政策只是對(duì)此類住房的性質(zhì)、來(lái)源、租金做出原則性規(guī)定，缺少操作性的政策目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則，也缺少相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。以此為標(biāo)志，這一政策從地方性試驗(yàn)走向全國(guó)性實(shí)施。在剛性的制度約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制下，各地住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系走向規(guī)范化，政策執(zhí)行的回旋余地也越來(lái)越小?！　?998(28)　　面對(duì)商品房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲問(wèn)題，建設(shè)部等九部委于公租房政策出臺(tái)以后，經(jīng)適房的投資規(guī)模和建設(shè)總面積進(jìn)一步縮小。3在探索中，北京、上海、天津、重慶、南京等城市率先制定了公租房管理辦法。此后，該項(xiàng)政策幾經(jīng)修訂，政策目標(biāo)仍不甚明了，也缺少剛性的問(wèn)責(zé)機(jī)制，市、縣政府可根據(jù)本地情況自主確定建設(shè)目標(biāo)、保障標(biāo)準(zhǔn)和具體措施?！　?三)政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　一項(xiàng)公共政策要發(fā)揮作用，需要根據(jù)環(huán)境變化以及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段。隨著這一政策內(nèi)容不斷明晰化，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確列舉了典型違規(guī)行為，要求地方政府采取整改行動(dòng)。二是改進(jìn)激勵(lì)和約束機(jī)制。年期間對(duì)住房公積金政策、經(jīng)適房政策、廉租房政策、公租房政策的執(zhí)行情況。當(dāng)政策環(huán)境存在不確定性、政策決策缺少共識(shí)時(shí)，決策者可通過(guò)設(shè)置恰適的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方政府率先開(kāi)展政策試驗(yàn)，在試點(diǎn)中探索和完善政策路徑。當(dāng)政策路徑明晰、激勵(lì)度高時(shí)，地方政府則會(huì)全面落實(shí)上級(jí)政策。3　公共政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換　　從中央政府的視角看，提高政策執(zhí)行力有兩條途徑可供選擇。如果自上而下的問(wèn)責(zé)機(jī)制弱化，執(zhí)行者出于自身利益考慮就會(huì)采取變通性行動(dòng)，對(duì)本地有利的政策就積極落實(shí)，不利的政策則不采取行動(dòng)。2012145號(hào)令對(duì)公租房的房源籌集、資金來(lái)源、建設(shè)管理仍采取寬泛化界定。公租房建設(shè)所需資金巨大，而地方政府的財(cái)力有限。2008年以后，經(jīng)適房投資繼續(xù)下降。192城鎮(zhèn)住房制度改革以后，房地產(chǎn)業(yè)成為城市支柱產(chǎn)業(yè)之一，土地出讓收入成為市、縣財(cái)政的重要來(lái)源之一。該通知要求住房公積金實(shí)行收支兩條線管理，并對(duì)委托銀行、個(gè)人賬戶、個(gè)人貸款發(fā)放、監(jiān)督機(jī)制、違法追究等做出具體規(guī)定。10年修訂)明確規(guī)定了該政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、繳存對(duì)象、管理流程、監(jiān)督和罰則等內(nèi)容。　　。19947金登的多源流分析框架指出，政策制定有賴于“問(wèn)題流”、“政策流”和“政治流”的匯合?！　?三)實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑的明晰性較低，而自上而下的激勵(lì)力度卻很強(qiáng)時(shí)，地方政府就會(huì)采取試驗(yàn)性執(zhí)行模式。如果技術(shù)條件可行，投入的執(zhí)行資源充足，則可在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。9　　　　圖當(dāng)政策目標(biāo)不明晰時(shí)，就需要采用更寬泛的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估執(zhí)行情況，如提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增進(jìn)政治支持、緩解地方性問(wèn)題等。政策執(zhí)行所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、態(tài)度和價(jià)值訴求，都可能影響政策工具的應(yīng)用。錢(qián)穎一、溫格斯特認(rèn)為，中國(guó)在改革開(kāi)放后形成了一種“保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”，為謀求財(cái)政收益最大化，地方政府在政策執(zhí)行中采取了市場(chǎng)親善性行為?！　≌咛匦岳碚撏癸@了政策目標(biāo)、政策沖突對(duì)政策執(zhí)行的影響。與已有解釋政策執(zhí)行的文獻(xiàn)相比，本研究確認(rèn)了激勵(lì)因素對(duì)于政策執(zhí)行的重要性，表明激勵(lì)和約束機(jī)制對(duì)地方政府行為具有顯著影響。世紀(jì)期第　　【關(guān)為促使州和地方政府采取協(xié)同行動(dòng)，聯(lián)邦政府一般通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支出、府際協(xié)議等形式對(duì)州和地方政府行為施加影響。多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)涉及鄭永年、王旭提出，隨著分權(quán)化改革，中國(guó)地方政府已經(jīng)成為具有自主利益的一級(jí)政府，在這種情況下，中央政府主要依賴于干部任免權(quán)來(lái)控制地方政府?！　「鶕?jù)激勵(lì)機(jī)制理論，如果中央政府對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施提供了強(qiáng)激勵(lì)，地方政府就會(huì)真實(shí)行動(dòng)起來(lái)，將決策者提出的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。(13)這種政策試驗(yàn)經(jīng)常還伴隨著政策優(yōu)惠和財(cái)政支持，試點(diǎn)工作取得成效的，當(dāng)事官員也更有機(jī)會(huì)獲得晉升。通常所謂的“摸著石頭過(guò)河”，就是對(duì)政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰的一種形象表達(dá)。地方政府落實(shí)政策不力，中央部門(mén)予以督查、糾正，直至追究行政責(zé)任?！　∽兺ㄐ詧?zhí)行的顯著特征是地方政府自行調(diào)整了政策目標(biāo)或改變了執(zhí)行工具，而不僅僅是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化和具體化?！　?四)象征性執(zhí)行　　當(dāng)政策路徑不明晰，并且政策實(shí)施的收益很低時(shí)，地方政府則會(huì)采取象征性執(zhí)行策略?！　?一)住房保障的政策體系　　中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障的制度建設(shè)起步于1994年取消福利分房以后，廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問(wèn)題的政策安排。年年期間上述四方面政策的落實(shí)情況，我們發(fā)現(xiàn)地方政府采取了不同的回應(yīng)策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動(dòng)模式。年國(guó)務(wù)院對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明晰了政策路徑，并強(qiáng)化了激勵(lì)約束機(jī)制。年代。在土地供應(yīng)上，地方政府不是優(yōu)先保障經(jīng)適房項(xiàng)目，而是要確保商品房市場(chǎng)繁榮。年的出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，一些開(kāi)發(fā)商與地方官員合謀操縱經(jīng)適房項(xiàng)目，自定戶型和套內(nèi)面積，改變銷售對(duì)象，導(dǎo)致住宅面積過(guò)大、總價(jià)過(guò)高。月，住建部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，提出推進(jìn)公租房建設(shè)。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)部于2005以直轄市為例，天津市于在這種情況下，決策者在制定新政策后往往并不急于落實(shí)，提供的激勵(lì)和約束機(jī)制也比較弱，地方政府不采取行動(dòng)也不至于問(wèn)責(zé)。年以后，一些地方政府已經(jīng)以執(zhí)行公租房政策取代經(jīng)適房建設(shè)。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的自主利益訴求?！　≡凇奥窂健?lì)”分析框架看來(lái)，政策路徑不明晰并不意味著政府決策存在缺陷。從政策執(zhí)行的角度看，這種模糊性既可增加試錯(cuò)機(jī)會(huì)，也可避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。強(qiáng)激勵(lì)下的政策執(zhí)行同樣存在政策工具選擇失當(dāng)而背離決策初衷的情況。　　可見(jiàn)，行政性執(zhí)行并非適用于任何情境下的政策實(shí)施。如果決策者致力于推進(jìn)一項(xiàng)改革，則可提升激勵(lì)強(qiáng)度，支持有條件的地方先行開(kāi)展試點(diǎn)，在試錯(cuò)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而完善政策內(nèi)容。年開(kāi)建首批廉租房，北京市年制定并發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第　　目前，公租房政策對(duì)投資主體、資金來(lái)源、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還比較模糊，政策路徑有待細(xì)化。(31)經(jīng)適房政策執(zhí)行中的倒賣房號(hào)、富人入住、已購(gòu)房出租、出借、長(zhǎng)期閑置等問(wèn)題，不僅成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題，也引發(fā)了學(xué)界對(duì)該政策的批評(píng)和反思。%，(29)在短期內(nèi)出現(xiàn)了止跌回升跡象。自年和對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)行為，新條例采取列舉方式做出禁止性規(guī)定，并強(qiáng)化了責(zé)任追究。20月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出以公租房為重點(diǎn)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，到“十二五”末全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到年，建設(shè)部制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，將廉租房界定為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，規(guī)定廉租房采取實(shí)物配租，租金標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，承租者不得轉(zhuǎn)租。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1999世紀(jì)在這種情況下，如果激勵(lì)或問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，地方政府就會(huì)僅僅停留于形式性、儀式性活動(dòng)，熱衷于“做表面文章”，如召開(kāi)座談會(huì)、組織政策學(xué)習(xí)、宣傳政策精神、轉(zhuǎn)發(fā)文件等，但并不采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準(zhǔn)許、未通過(guò)改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎心承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排。　　行政性執(zhí)行依托于科層組織體系，一般設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)，組織專門(mén)人員履行職責(zé)，并撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將該項(xiàng)政策實(shí)施納入常態(tài)工作之中。2)。對(duì)于趨于成熟的政策方案，中央決策者則下令起草正式政策文本，經(jīng)法定程序通過(guò)后在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施(14)。執(zhí)行者自主決定政策目標(biāo)和控制手段的過(guò)程，也是政策再規(guī)劃、價(jià)值再抉擇的過(guò)程。⑦皮埃爾多個(gè)變量。中央政府不僅將自身承擔(dān)的部分事權(quán)移交給