【正文】 　　“路徑—激勵”分析框架不僅為理解中國地方政府的政策執(zhí)行策略提供了一個理論視角，同時也指出了提升政策執(zhí)行力的可能途徑。住房公積金政策經(jīng)歷了從變通24性執(zhí)行轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行的模式變遷，經(jīng)適房政策的變通性執(zhí)行現(xiàn)象較為明顯，廉租房政策長期停留于象征性執(zhí)行狀態(tài)。根據(jù)“路徑—激勵”分析框架，通過分析政策路徑和激勵水平，可以預期地方政府實施政策的行動策略。在此情況下，強化激勵約束機制就成了動員地方政府探索執(zhí)行路徑的另一種途徑。在政策決策之后，通過完善政策目標、手段和評估標準，改進激勵和約束機制，可促使政策實施從象征性執(zhí)行轉(zhuǎn)向其他執(zhí)行模式(見圖3)。經(jīng)適房政策經(jīng)過多次調(diào)整，其保障對象和建設標準有所22變化，政策內(nèi)容也日益明晰化；對于地方政府來講，經(jīng)適房供給無益于財政增收、自上而下的問責約束也很有限。隨著一項政策目標和內(nèi)容趨于明晰化，地方政府有責任保證政策目標轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。隨著政策路徑明晰度、激勵機制及強度發(fā)生變化，21作為理性的行動者，地方政府也會調(diào)整行動策略。2011(34)2006從具體落實看，一些地方政府采取象征性執(zhí)行策略，僅建設個別項目作為形象工程，并未全面付諸行動。第年)包括五章三十條，《天津市公共租賃住房管理辦法(試行)》(2011201120102006年，廣東、江西、河南等省已經(jīng)停止經(jīng)適房建設，將經(jīng)適房的保障對象納入公租房的供應范圍。年出臺的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》將供給對象調(diào)整為“城市低收入住房困難家庭”，明顯縮小了目標群體規(guī)模。年下發(fā)《關于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》，要求各城市政府制定并公布經(jīng)適房、廉租房的建設目標。2006為解決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題，2004然而，經(jīng)適房供應與地方財政收入存在沖突，對地方政府缺少經(jīng)濟激勵性。　?。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向替代性執(zhí)行　　作為我國城鎮(zhèn)住房供給的一項政策安排，經(jīng)適房政策形成于5該條例發(fā)布后，地方政府迅速付諸行動，在一年內(nèi)，全國大多數(shù)省份出臺了住房公積金管理辦法或?qū)嵤┘殑t，設區(qū)城市普遍設立了住房公積金管理中心。年代初?！　?二)地方政府政策執(zhí)行的行動策略　　這些政策出臺以后，地方政府會如何執(zhí)行呢？通過考察從政策路徑看，住房公積金政策對行動目標、管理和運作方式的規(guī)定較為明晰，經(jīng)適房政策經(jīng)歷了漸進調(diào)整和不斷細化的演進過程，廉租房和公租房政策的行動路徑則相對模糊。該意見提出，公租房建設用地納入年度土地供應計劃，建成的公租房只能租賃，不得出售；公租房只能用于承租人自住，不得出借、轉(zhuǎn)租或閑置，不得從事經(jīng)營活動。2007年建設部等七部門聯(lián)合發(fā)布新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將供應對象調(diào)整為“城市低收入住房困難家庭”，去除了經(jīng)適房的商品房屬性，增加了退出和監(jiān)管規(guī)定。年國務院對《住房公積金管理條例》進行修改，進一步明晰了機構(gòu)設置和管理制度?！　　?998這些政策有的內(nèi)容較為明晰，明確界定了行動目標和實施方式，也有的僅提出指導原則，授權(quán)地方政府制定具體目標和行動細則。一些焦點事件引起公眾高度關注某一社會問題，媒體也會建立公眾議程，要求政府回應社會問題、出臺相關政策、采取治理行動。與行政性執(zhí)行模式相比，在實驗性執(zhí)行過程中，地方政府不僅要細化政策執(zhí)行方案，還要根據(jù)本地的經(jīng)濟社會特征進行政策再規(guī)劃。(19)在政策路徑明晰的前提下，有效執(zhí)行的根本標準在于落實決策者的價值訴求。通常所講的“上有政策、下有對策”問題，實際上就反映了這種變通性執(zhí)行現(xiàn)象。從實施過程看，行政性執(zhí)行相對獨立于環(huán)境因素，受外部因素的影響較小。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的政策目標，還清晰界定了地方政府的責任以及在部署和落實政策時必須應用的政策工具；同時，中央政府通過績效契約和目標考核等形式，將政策實施結(jié)果與地方政府及當事10官員的預期收益相掛鉤。從激勵內(nèi)容看，激勵機制分為政治激勵和經(jīng)濟激勵兩種類型。政策價值即決策者的價值偏好，正式的政策文本一般會提出指導原則和基本方向，向執(zhí)行者傳達決策者的價值偏好。(15)他們提出，理解政策執(zhí)行的成效，取決于在決策者價值訴求與地方期望之間的權(quán)衡，如果優(yōu)先考慮決策者的價值訴求，則不適合采取自下而上的評估機制。這種政策決策與執(zhí)行過程相分離的制度安排，意味著中央政府不得不將廣泛的事權(quán)交給地方政府。(11)胡德提出，政策工具的選擇并非是一種技術上的操作，而是“一種信仰上或是政治上的事務”(12)。然而，在財政分權(quán)體制下，地方政府的預算和收入相對獨立，政策執(zhí)行需要投入資源，如果中央不設置激勵機制，即使中央政策明晰且與地方性政策不相沖突，地方政府也會持觀望態(tài)度，或者采取變通性執(zhí)行策略。年以后中央政府在賦予地方自主權(quán)的同時，仍掌握著干部人事權(quán)，并藉此對地方政府行為進行干預和引導。⑤　　與政策特性理論的邏輯不同，另一種理論強調(diào)了自上而下的激勵機制對地方政府執(zhí)行政策的影響更大，突出了預期收益對地方政府行為的約束性。一種理論關注于公共政策的自身特性，認為執(zhí)行過程是組織決策的延續(xù)，兩者之間不能割裂開來討論，不考慮執(zhí)行路徑的決策是不完善的決策，不完善的決策在執(zhí)行中自然會遇到障礙。然而，地方政府對上級政策常常采取變通行動，或者持觀望態(tài)度，致使政策目標不能轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離決策初衷的現(xiàn)象?！　”疚膹膯我恢频母H結(jié)構(gòu)出發(fā)，根據(jù)政策路徑和激勵機制兩個變量，構(gòu)建政策執(zhí)行的“路徑—激勵”分析框架，解釋地方政府執(zhí)行中央政策的行動邏輯，分析執(zhí)行者在不同情境下的行動策略?！白韵露稀蓖緩揭?基層行動主體的動機、環(huán)境和策略為出發(fā)點，強調(diào)目標群體和服務提供者的決定性作用，著力探討提升執(zhí)行者責任性的準則和方法?！　≡诋斪陨隙碌募顧C制足夠強時，即使政策目標和實現(xiàn)途徑不明晰，地方政府也會積極開展試驗。年作者：楊宏山　　【作者簡介】楊宏山，中國人民大學公共管理學院，北京市　100872　　【內(nèi)容提要】政策執(zhí)行研究面臨的一項挑戰(zhàn)是如何在多個變量之間建立結(jié)構(gòu)性框架。詞】政策執(zhí)行；府際關系；政策路徑；激勵機制；住房保障　　一、引言　　政策執(zhí)行是社會轉(zhuǎn)型國家關注的一個重要問題。80中央政府不僅將自身承擔的部分事權(quán)移交給地方政府負責實施，還可通過立法活動對地方政府的事權(quán)和職責做出調(diào)整?！　《⒄邎?zhí)行的文獻回顧　　單一制結(jié)構(gòu)是討論中國公共政策執(zhí)行的邏輯起點。多個變量。通過識別政策的歧義性和沖突性兩個自變量，馬特蘭德建立了政策執(zhí)行的“沖突—模糊”矩陣模型，提出政治執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗執(zhí)行、象征執(zhí)行四種模式。⑦皮埃爾⑩　　政策特性理論和激勵機制理論對于理解中國政策執(zhí)行都具有一定的解釋力。執(zhí)行者自主決定政策目標和控制手段的過程，也是政策再規(guī)劃、價值再抉擇的過程。三、中國公共政策執(zhí)行的一個分析框架　　剖析中國制度環(huán)境下地方政府執(zhí)行公共政策的行動邏輯，不僅具有重要的理論價值，也是完善政策過程和提升政策質(zhì)量的前提。對于趨于成熟的政策方案，中央決策者則下令起草正式政策文本，經(jīng)法定程序通過后在全國范圍內(nèi)實施(14)。其中，政策路徑是指決策者提出的政策目標、政策工具和評價標準，它們構(gòu)成了實現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動路線圖。2)。在“路徑—激勵”矩陣中，每一種政策執(zhí)行模式都是特定情境下的產(chǎn)物(見表　　行政性執(zhí)行依托于科層組織體系，一般設置專門機構(gòu)，組織專門人員履行職責，并撥付專項經(jīng)費，將該項政策實施納入常態(tài)工作之中。在單一制組織制度下，地方政府有責任執(zhí)行上級的政策指令。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制度實施中，執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排。為了探尋和檢驗有效的政策路徑，中央政府鼓勵有條件的地方政府開展試驗，并提供優(yōu)惠政策和財政支持。在這種情況下，如果激勵或問責機制缺失，地方政府就會僅僅停留于形式性、儀式性活動，熱衷于“做表面文章”，如召開座談會、組織政策學習、宣傳政策精神、轉(zhuǎn)發(fā)文件等，但并不采取實質(zhì)行動?！∷摹⒅袊》勘Ｕ险叩膱?zhí)行分析　　這里運用“路徑—激勵”框架分析中國住房保障政策執(zhí)行過程中地方政府的行動策略及模式演化。世紀號文件(21)，宣布全面深化住房制度改革，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，1999年建設部等四部門制定《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將經(jīng)適房界定為“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷14