【正文】 然而，當政策目標和實現(xiàn)手段不清晰時，即使地方政府的積極性很高，也必須結合本地情況探尋合適的執(zhí)行工具。(11)胡德提出，政策工具的選擇并非是一種技術上的操作，而是“一種信仰上或是政治上的事務”(12)?？梢姡瑔渭円蕾囉诩顧C制并不足以保證政策執(zhí)行忠誠于決策者的價值訴求。這種政策決策與執(zhí)行過程相分離的制度安排，意味著中央政府不得不將廣泛的事權交給地方政府。如果一項政策試驗的成效顯著，中央政府部門就會將其確定為“典型經(jīng)驗”，組織經(jīng)驗交流和政策學習，在更大范圍內推廣“典型經(jīng)驗”。(15)他們提出，理解政策執(zhí)行的成效，取決于在決策者價值訴求與地方期望之間的權衡，如果優(yōu)先考慮決策者的價值訴求，則不適合采取自下而上的評估機制。(16)7　　基于上述認識，本文整合政策特性理論和激勵機制理論，根據(jù)政策8路徑和激勵機制兩個自變量，試圖構建一個更有解釋力的政策執(zhí)行模型，即“路徑—激勵”分析框架。政策價值即決策者的價值偏好，正式的政策文本一般會提出指導原則和基本方向，向執(zhí)行者傳達決策者的價值偏好。激勵機制是指中央政府對地方政府實施政策提供的激勵方式，它將地方政府及當事官員的預期收益與政策實施及結果聯(lián)系起來(見圖從激勵內容看，激勵機制分為政治激勵和經(jīng)濟激勵兩種類型。2　激勵機制的基本形式　　根據(jù)政策路徑的明晰性和對地方政府的激勵性，可以區(qū)分出四種類型的政策執(zhí)行模式：行政性執(zhí)行(明晰性高、激勵性強)、實驗性執(zhí)行(明晰性低、激勵性強)、變通性執(zhí)行(明晰性高、激勵性弱)、象征性執(zhí)行(明晰性低、激勵性弱)。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的政策目標，還清晰界定了地方政府的責任以及在部署和落實政策時必須應用的政策工具；同時，中央政府通過績效契約和目標考核等形式，將政策實施結果與地方政府及當事10官員的預期收益相掛鉤。作為理性行動者，地方政府一般會優(yōu)先執(zhí)行中央給予強激勵的公共政策。從實施過程看，行政性執(zhí)行相對獨立于環(huán)境因素，受外部因素的影響較小。在此情境下，政策文本明確地闡述了政策目標和實施手段，地方政府落實政策具有清晰的路線圖，但受資源和技術條件所限，政策執(zhí)行的難度較大，付諸行動的預期收益也不高。通常所講的“上有政策、下有對策”問題，實際上就反映了這種變通性執(zhí)行現(xiàn)象。許多學者都注意到了中國地方政府在落實上級政策中的變通現(xiàn)象。(19)在政策路徑明晰的前提下，有效執(zhí)行的根本標準在于落實決策者的價值訴求。政策文件只是提出了總體目標和原則性要求，并未規(guī)定具體指標和實現(xiàn)手段，地方政府具有較大的自由裁量權。與行政性執(zhí)行模式相比，在實驗性執(zhí)行過程中，地方政府不僅要細化政策執(zhí)行方案，還要根據(jù)本地的經(jīng)濟社會特征進行政策再規(guī)劃。如果一項政策的行動目標不清晰，就難以對執(zhí)行者提出明確的任務指標和時限要求，也難以對執(zhí)行效果進行考核評價。一些焦點事件引起公眾高度關注某一社會問題，媒體也會建立公眾議程，要求政府回應社會問題、出臺相關政策、采取治理行動。在此情形下，決策者在制定政策時就已意識到執(zhí)行的難度很大，也沒有期望地方政府能夠立竿見影地解決問題。這些政策有的內容較為明晰，明確界定了行動目標和實施方式，也有的僅提出指導原則，授權地方政府制定具體目標和行動細則。20199823　　。年，財政部等三部門聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，在全國范圍內推行這一制度。年國務院對《住房公積金管理條例》進行修改，進一步明晰了機構設置和管理制度。2004年建設部等七部門聯(lián)合發(fā)布新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將供應對象調整為“城市低收入住房困難家庭”，去除了經(jīng)適房的商品房屬性，增加了退出和監(jiān)管規(guī)定。19992007年該意見提出，公租房建設用地納入年度土地供應計劃，建成的公租房只能租賃，不得出售；公租房只能用于承租人自住，不得出借、轉租或閑置，不得從事經(jīng)營活動。9從政策路徑看，住房公積金政策對行動目標、管理和運作方式的規(guī)定較為明晰，經(jīng)適房政策經(jīng)歷了漸進調整和不斷細化的演進過程，廉租房和公租房政策的行動路徑則相對模糊。年出臺的經(jīng)適房政策對保障對象、建設標準的規(guī)定不甚明晰；(22)2007　　(二)地方政府政策執(zhí)行的行動策略　　這些政策出臺以后，地方政府會如何執(zhí)行呢？通過考察　?。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向行政性執(zhí)行　　我國住房公積金制度發(fā)端于年代初。1999該條例發(fā)布后，地方政府迅速付諸行動，在一年內，全國大多數(shù)省份出臺了住房公積金管理辦法或實施細則，設區(qū)城市普遍設立了住房公積金管理中心。新條例明確規(guī)定設區(qū)城市設立一個住房公積金管理中心負責日常運作。5以北京市為例，2005　?。簭淖兺ㄐ詧?zhí)行走向替代性執(zhí)行　　作為我國城鎮(zhèn)住房供給的一項政策安排，經(jīng)適房政策形成于2004然而，經(jīng)適房供應與地方財政收入存在沖突，對地方政府缺少經(jīng)濟激勵性。經(jīng)適房與商品房具有一定的替代性，如果增加經(jīng)適房供應，商品房需求勢必會減少。為解決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題，2004地方推出的經(jīng)適房項目，也主要用于舊城改造項目、政府拆遷的轉移安置項目，以及解決機關事業(yè)單位職工住房困難問題。2006%。年下發(fā)《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》，要求各城市政府制定并公布經(jīng)適房、廉租房的建設目標。%提高到年出臺的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》將供給對象調整為“城市低收入住房困難家庭”，明顯縮小了目標群體規(guī)模。2010年，廣東、江西、河南等省已經(jīng)停止經(jīng)適房建設，將經(jīng)適房的保障對象納入公租房的供應范圍。結果是，這一政策的目標群體買不起或買不到經(jīng)適房，政府提供的實惠被一些中高收入者擠占。200620092010以此為標志，公租房政策開始在全國推行。2011從各地實踐看，地方政府通過財政貼息、減免稅費、建設—運營—移交(BOT)、建設—移交(BT)等途徑，吸引社會力量參與公租房建設。年)包括五章三十條，《天津市公共租賃住房管理辦法(試行)》(20112012第　?。和Ａ粲谙笳餍詧?zhí)行　　1999從具體落實看，一些地方政府采取象征性執(zhí)行策略，僅建設個別項目作為形象工程，并未全面付諸行動。年底，全國僅有(34)20061/4200320112010隨著政策路徑明晰度、激勵機制及強度發(fā)生變化，21作為理性的行動者，地方政府也會調整行動策略。這樣，地方官員出于自身利益考慮，就會采取象征性執(zhí)行策略，并不付諸真實行動。隨著一項政策目標和內容趨于明晰化，地方政府有責任保證政策目標轉化為實際結果?！　』仡欀袊》勘Ｕ险叩膱?zhí)行歷程，在各項政策出臺的早期階段，地方政府都采取了一些策略性行動，而不是一步到位地建立行政性執(zhí)行模式。經(jīng)適房政策經(jīng)過多次調整，其保障對象和建設標準有所22變化，政策內容也日益明晰化；對于地方政府來講，經(jīng)適房供給無益于財政增收、自上而下的問責約束也很有限。公租房政策剛提出時，地方政府并未立即采取行動，隨著中央政府將公租房建設納入目標責任制考核，盡管政策路徑尚不明晰，地方政府仍快速行動起來。在政策決策之后，通過完善政策目標、手段和評估標準，改進激勵和約束機制，可促使政策實施從象征性執(zhí)行轉向其他執(zhí)行模式(見圖3)。如果政策內容不夠清晰，地方政府對政策文本就會形成不同的理解，甚至對政策目標、實施手段產(chǎn)生歧義，執(zhí)行的依23據(jù)、標準及結果就會出現(xiàn)偏差。在此情況下，強化激勵約束機制就成了動員地方政府探索執(zhí)行路徑的另一種途徑。如果缺少有效的激勵機制，一項政策即使內容明晰且與其他政策的沖突性較低，地方政府也缺少內在動力付諸實施。根據(jù)“路徑—激勵”分析框架，通過分析政策路徑和激勵水平，可以預期地方政府實施政策的行動策略。1999住房公積金政策經(jīng)歷了從變通24性執(zhí)行轉向行政性執(zhí)行的模式變遷，經(jīng)適房政策的變通性執(zhí)行現(xiàn)象較為明顯，廉租房政策長期停留于象征性執(zhí)行狀態(tài)。在政策環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，對政策路徑實行模糊界定往往是增進共識的一種策略?！　　奥窂健睢狈治隹蚣懿粌H為理解中國地方政府的政策執(zhí)行策略提供了一個理論視角，同時也指出了提升政策執(zhí)行力的可能途徑