【正文】 現(xiàn)地方政府采取了不同的回應策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動模式。90年的試點和16探索，國務院于該條例的政策路徑較為明晰，明確規(guī)定了政策目標和運作機制，但激勵約束機制相對薄弱。年國務院對《住房公積金管理條例》進行修訂，進一步明晰了政策路徑，并強化了激勵約束機制。年　　隨著住房公積金政策的目標、程序和監(jiān)管機制不斷明晰化，各省和設區(qū)城市也在細化管理辦法，這一政策實施開始走向行政性執(zhí)行。在決策與執(zhí)行相分離的制度設計下，管理中心負責記載職工住房公積金的繳存情況，審批公積金的提取和使用，并接受建設、財政、審計等行政部門的監(jiān)督。年代。年出臺的新政策，盡管對經(jīng)適房的性質(zhì)界定發(fā)生了變化，但都提出了較為清晰的行動路線圖，涉及經(jīng)適房的保障對象、供給機制、銷售價格、售后管理等方面。商品房項目從土地出讓到房屋建設、出售、轉(zhuǎn)讓，地方財政都能獲取收益。年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。在土地供應上，地方政府不是優(yōu)先保障經(jīng)適房項目，而是要確保商品房市場繁榮。(27)在北京、上18海、廣州、深圳等一線城市，經(jīng)適房的供應量與需求量之間更是存在巨大反差。萬平方米，僅占全市商品房預售許可總面積的2006年的2007到2012出于經(jīng)濟利益考慮，一些開發(fā)商與地方官員合謀操縱經(jīng)適房項目，自定戶型和套內(nèi)面積，改變銷售對象，導致住宅面積過大、總價過高。公租房政策最早起源于深圳市。年，深圳市制定了《公共租19賃住房管理暫行辦法》，率先探索建立公租房保障體系。月，國務院工作報告提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。月，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)文，提出推進公租房建設。從在公租房建設的政策工具尚不明晰的情況下，為了完成這個“硬任務”，各地不得不積極探索創(chuàng)新運作機制。其中，《北京市公共租賃住房申請、審核及配租管理辦法》(2011在總結地方經(jīng)驗的基礎上，建設部于號)，對公租房的申請、審核、輪候、配租、使用、退出等作出規(guī)定，公租房管理的政策內(nèi)容有所細化?？傮w而言，公租房政策的執(zhí)行路徑仍有待明晰化，在以增加房源為第一要務的背景下，可以預見，此項政策還要經(jīng)過一定時期的試驗20性執(zhí)行，才可能轉(zhuǎn)化為行政性執(zhí)行模式。廉租房建設資金主要來源于財政支出，建成后仍要投入資金用于維護和管理。2005個省(區(qū))仍未將廉租房建設納入目標責任制管理。個城市(占總數(shù)的億元，其中財政預算安排資金以直轄市為例，天津市于年啟動首個廉租房項目，重慶市首批廉租房項目于年才交付首批項目。公共管理具有多目標性，隨著決策者的價值訴求和行動目標發(fā)生變化，對一項政策實施提供的激勵機制及強度也會發(fā)生變化。在這種情況下，決策者在制定新政策后往往并不急于落實，提供的激勵和約束機制也比較弱，地方政府不采取行動也不至于問責?！　≡趩我恢平M織體制下，中央政府將大多數(shù)的政策實施交由地方政府承擔責任。對于這種變通執(zhí)行現(xiàn)象，決策者強化激勵和約束機制，對全面執(zhí)行者給予獎勵，變通性執(zhí)行者則追究責任，可促使地方政府轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行模式。在自上而下的問責約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。年以后，一些地方政府已經(jīng)以執(zhí)行公租房政策取代經(jīng)適房建設。當政策環(huán)境不穩(wěn)定、目標路徑模糊時，政策執(zhí)行需要給予地方政府更大的自由行動權，試驗性執(zhí)行就成了恰適的模式選擇。一是提升政策路徑的明晰度。當某一政策領域存在不確定因素時，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。在財政分權體制下，地方政府具有相對獨立的自主利益訴求。地方政府執(zhí)行公共政策的模式選擇，取決于政策路徑的明晰度和自上而下的激勵強度。　　本文以中國住房保障政策實施為例，檢驗了地方政府在我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時采取了差異化的行動模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉(zhuǎn)化。　　在“路徑—激勵”分析框架看來，政策路徑不明晰并不意味著政府決策存在缺陷。可見，行政性執(zhí)行并不等于理想化的政策執(zhí)行模式，在對政策問題的認識尚不充分的情況下，試驗性執(zhí)行更有利于增進政策學習，更有利于探索新的政策路徑。25。政策決策不僅要傳遞新的價值定位和目標導向，也要提供政策實施的基本路徑和評估標準。從政策執(zhí)行的角度看，這種模糊性既可增加試錯機會，也可避免由于決策偏差而損害中央政府的權威性。公租房政策出臺較晚，尚未形成明晰的政策內(nèi)容。至2012如果政策路徑不明晰、政策實施的預期收益低，地方政府就會采取象征性的行動策略；當政策路徑明晰、激勵度較低時，地方政府則會采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵水平較高，地方政府也會行動起來探索可行的政策工具。強激勵下的政策執(zhí)行同樣存在政策工具選擇失當而背離決策初衷的情況。與提升路徑明晰度比較，激勵約束機制對地方政府行為的影響更為顯著。為防止政策執(zhí)行背離決策初衷，政府決策有必要細化政策目標和執(zhí)行工具，對經(jīng)常性的違規(guī)行為設置問責清單。　　圖　　可見，行政性執(zhí)行并非適用于任何情境下的政策實施。結果是，這項政策實施一直存在變通執(zhí)行現(xiàn)象。在公積金政策剛出臺時，地方政府也存在變通執(zhí)行的問題。政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財政分權制度下，地方政府主要依賴于自主財源履行職責。如果決策者致力于推進一項改革，則可提升激勵強度，支持有條件的地方先行開展試點，在試錯中總結經(jīng)驗教訓，進而完善政策內(nèi)容?！　≡谝豁椥抡邉偺岢鰰r，政策目標、執(zhí)行工具和評估標準往往較為模糊，決策者只是提出了新的價值導向，表達了新的治理思路，或是提出了新的政策規(guī)劃。年國家出臺公租房政策后，一批城市已將廉租房納入公租房體系，明確提出停止廉租房建設。年交付使用，上海市于年開建首批廉租房，北京市億元。以上)根本就沒有建立廉租房制度，全國累計用于廉租房供給的資金僅為年底，全國有從全國情況看，這一政策執(zhí)行存在“資金來源不穩(wěn)定、覆蓋面小、保障方式不完善”問題，不能滿足最低收入家庭的住房保障需求。年出臺的廉租房政策規(guī)定，廉租房的提供對象為城鎮(zhèn)最低收入家庭，租金標準實行政府定價，但未對建設規(guī)模和覆蓋面提出量化標準，也未涉及地方政府不作為的法律責任，這意味著地方政府即使不作為也不會被行政問責。11年制定并發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第年)包括六章三十三條。為完成任務，各地利用現(xiàn)行政策對公租房的寬泛界定，將開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高校建設的職工宿舍、集體宿舍也納入公租房范圍，盡管它們并不面向社會公眾，也不區(qū)分承租對象的收入差別。年開始，國務院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與省級政府簽訂目標責任書，將每年的保障房建設任務分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務”。　　目前，公租房政策對投資主體、資金來源、建設運營、租金標準的規(guī)定還比較模糊，政策路徑有待細化。年年年，深圳市在住房建設規(guī)劃中提出建設公共租賃住房。(31)經(jīng)適房政策執(zhí)行中的倒賣房號、富人入住、已購房出租、出借、長期閑置等問題，不僅成為社會關注的焦點話題，也引發(fā)了學界對該政策的批評和反思?！　∮捎趩栘煓C制弱化，經(jīng)適房在建設、出售和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的變通性執(zhí)行問題也很突出。年，經(jīng)適房投資占全國住宅投資的比重僅為%(30)。2008%，(29)在短期內(nèi)出現(xiàn)了止跌回升跡象。當年，經(jīng)適房投資占全國住宅投資的比重由對于廣大中低收入家庭來講，這樣的供應量遠遠不能滿足實際需求。年，北京市的經(jīng)適房預售許可面積為自年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》提出經(jīng)適房具有保障性質(zhì)，但并未規(guī)定經(jīng)適房在住宅供給中所占的比重，也未涉及地方政府的供給責任。出于財政收益考慮，地方政府對經(jīng)適房建設一直缺少內(nèi)在動力。(26)經(jīng)適房建設用地實行行政劃撥，無須支付土地出讓金，并減收行政事業(yè)性收費。年和20年北京市制定《北京市實施〈住房公積金管理條例〉若干規(guī)定》，規(guī)定住房公積金管理中心為市政府直屬事業(yè)單位，負責執(zhí)行市17公積金管委會的決策，履行公積金管理運作及執(zhí)法監(jiān)督職責。月國務院下發(fā)《關于進一步加強住房公積金管理的通知》，明確指出每個設區(qū)城市只能設立一個住房公積金管委會，也只能設立一個住房公積金管理中心，管理中心不得掛靠任何部門，不得與其他部門合署辦公，不得興辦經(jīng)濟實體。對于經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)行為，新條例采取列舉方式做出禁止性規(guī)定，并強化了責任追究。由于對公積金管理中心的隸屬關系缺少規(guī)定，加之激勵約束機制薄弱，在該項政策實施的早期階段，地方政府在執(zhí)行中也存在變通現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：住房公積金管理中心的隸屬關系不統(tǒng)一，有的隸屬于房地產(chǎn)管理局，