【正文】 現(xiàn)地方政府采取了不同的回應(yīng)策略，這些政策執(zhí)行也出現(xiàn)了不同的行動(dòng)模式。90年的試點(diǎn)和16探索，國(guó)務(wù)院于該條例的政策路徑較為明晰，明確規(guī)定了政策目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制，但激勵(lì)約束機(jī)制相對(duì)薄弱。年國(guó)務(wù)院對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明晰了政策路徑，并強(qiáng)化了激勵(lì)約束機(jī)制。年　　隨著住房公積金政策的目標(biāo)、程序和監(jiān)管機(jī)制不斷明晰化，各省和設(shè)區(qū)城市也在細(xì)化管理辦法，這一政策實(shí)施開(kāi)始走向行政性執(zhí)行。在決策與執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì)下，管理中心負(fù)責(zé)記載職工住房公積金的繳存情況，審批公積金的提取和使用，并接受建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等行政部門的監(jiān)督。年代。年出臺(tái)的新政策，盡管對(duì)經(jīng)適房的性質(zhì)界定發(fā)生了變化，但都提出了較為清晰的行動(dòng)路線圖，涉及經(jīng)適房的保障對(duì)象、供給機(jī)制、銷售價(jià)格、售后管理等方面。商品房項(xiàng)目從土地出讓到房屋建設(shè)、出售、轉(zhuǎn)讓，地方財(cái)政都能獲取收益。年取消福利分房以后，商品房成為住房供給的主要渠道。在土地供應(yīng)上，地方政府不是優(yōu)先保障經(jīng)適房項(xiàng)目，而是要確保商品房市場(chǎng)繁榮。(27)在北京、上18海、廣州、深圳等一線城市，經(jīng)適房的供應(yīng)量與需求量之間更是存在巨大反差。萬(wàn)平方米，僅占全市商品房預(yù)售許可總面積的2006年的2007到2012出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，一些開(kāi)發(fā)商與地方官員合謀操縱經(jīng)適房項(xiàng)目，自定戶型和套內(nèi)面積，改變銷售對(duì)象，導(dǎo)致住宅面積過(guò)大、總價(jià)過(guò)高。公租房政策最早起源于深圳市。年，深圳市制定了《公共租19賃住房管理暫行辦法》，率先探索建立公租房保障體系。月，國(guó)務(wù)院工作報(bào)告提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。月，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)文，提出推進(jìn)公租房建設(shè)。從在公租房建設(shè)的政策工具尚不明晰的情況下，為了完成這個(gè)“硬任務(wù)”，各地不得不積極探索創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制。其中，《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》(2011在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)部于號(hào))，對(duì)公租房的申請(qǐng)、審核、輪候、配租、使用、退出等作出規(guī)定，公租房管理的政策內(nèi)容有所細(xì)化?？傮w而言，公租房政策的執(zhí)行路徑仍有待明晰化，在以增加房源為第一要?jiǎng)?wù)的背景下，可以預(yù)見(jiàn)，此項(xiàng)政策還要經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的試驗(yàn)20性執(zhí)行，才可能轉(zhuǎn)化為行政性執(zhí)行模式。廉租房建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政支出，建成后仍要投入資金用于維護(hù)和管理。2005個(gè)省(區(qū))仍未將廉租房建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制管理。個(gè)城市(占總數(shù)的億元，其中財(cái)政預(yù)算安排資金以直轄市為例，天津市于年啟動(dòng)首個(gè)廉租房項(xiàng)目，重慶市首批廉租房項(xiàng)目于年才交付首批項(xiàng)目。公共管理具有多目標(biāo)性，隨著決策者的價(jià)值訴求和行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生變化，對(duì)一項(xiàng)政策實(shí)施提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也會(huì)發(fā)生變化。在這種情況下，決策者在制定新政策后往往并不急于落實(shí)，提供的激勵(lì)和約束機(jī)制也比較弱，地方政府不采取行動(dòng)也不至于問(wèn)責(zé)?！　≡趩我恢平M織體制下，中央政府將大多數(shù)的政策實(shí)施交由地方政府承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于這種變通執(zhí)行現(xiàn)象，決策者強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)全面執(zhí)行者給予獎(jiǎng)勵(lì)，變通性執(zhí)行者則追究責(zé)任，可促使地方政府轉(zhuǎn)向行政性執(zhí)行模式。在自上而下的問(wèn)責(zé)約束下，這一政策步入了行政性執(zhí)行模式。年以后，一些地方政府已經(jīng)以執(zhí)行公租房政策取代經(jīng)適房建設(shè)。當(dāng)政策環(huán)境不穩(wěn)定、目標(biāo)路徑模糊時(shí)，政策執(zhí)行需要給予地方政府更大的自由行動(dòng)權(quán)，試驗(yàn)性執(zhí)行就成了恰適的模式選擇。一是提升政策路徑的明晰度。當(dāng)某一政策領(lǐng)域存在不確定因素時(shí)，政策路徑的模糊化處理就成了政治決策的一種策略選擇。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的自主利益訴求。地方政府執(zhí)行公共政策的模式選擇，取決于政策路徑的明晰度和自上而下的激勵(lì)強(qiáng)度?！　”疚囊灾袊?guó)住房保障政策實(shí)施為例，檢驗(yàn)了地方政府在我們發(fā)現(xiàn)，地方政府執(zhí)行上述政策時(shí)采取了差異化的行動(dòng)模式，同一政策的執(zhí)行也存在模式轉(zhuǎn)化?！　≡凇奥窂健?lì)”分析框架看來(lái)，政策路徑不明晰并不意味著政府決策存在缺陷?？梢?jiàn)，行政性執(zhí)行并不等于理想化的政策執(zhí)行模式，在對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚不充分的情況下，試驗(yàn)性執(zhí)行更有利于增進(jìn)政策學(xué)習(xí)，更有利于探索新的政策路徑。25。政策決策不僅要傳遞新的價(jià)值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，也要提供政策實(shí)施的基本路徑和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。從政策執(zhí)行的角度看，這種模糊性既可增加試錯(cuò)機(jī)會(huì)，也可避免由于決策偏差而損害中央政府的權(quán)威性。公租房政策出臺(tái)較晚，尚未形成明晰的政策內(nèi)容。至2012如果政策路徑不明晰、政策實(shí)施的預(yù)期收益低，地方政府就會(huì)采取象征性的行動(dòng)策略；當(dāng)政策路徑明晰、激勵(lì)度較低時(shí)，地方政府則會(huì)采取變通性執(zhí)行策略；如果政策路徑不明晰，但自上而下的激勵(lì)水平較高，地方政府也會(huì)行動(dòng)起來(lái)探索可行的政策工具。強(qiáng)激勵(lì)下的政策執(zhí)行同樣存在政策工具選擇失當(dāng)而背離決策初衷的情況。與提升路徑明晰度比較，激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)地方政府行為的影響更為顯著。為防止政策執(zhí)行背離決策初衷，政府決策有必要細(xì)化政策目標(biāo)和執(zhí)行工具，對(duì)經(jīng)常性的違規(guī)行為設(shè)置問(wèn)責(zé)清單?！　D　　可見(jiàn)，行政性執(zhí)行并非適用于任何情境下的政策實(shí)施。結(jié)果是，這項(xiàng)政策實(shí)施一直存在變通執(zhí)行現(xiàn)象。在公積金政策剛出臺(tái)時(shí)，地方政府也存在變通執(zhí)行的問(wèn)題。政策執(zhí)行需要投入公共資源，在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府主要依賴于自主財(cái)源履行職責(zé)。如果決策者致力于推進(jìn)一項(xiàng)改革，則可提升激勵(lì)強(qiáng)度，支持有條件的地方先行開(kāi)展試點(diǎn)，在試錯(cuò)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而完善政策內(nèi)容?！　≡谝豁?xiàng)新政策剛提出時(shí)，政策目標(biāo)、執(zhí)行工具和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往較為模糊，決策者只是提出了新的價(jià)值導(dǎo)向，表達(dá)了新的治理思路，或是提出了新的政策規(guī)劃。年國(guó)家出臺(tái)公租房政策后，一批城市已將廉租房納入公租房體系，明確提出停止廉租房建設(shè)。年交付使用，上海市于年開(kāi)建首批廉租房，北京市億元。以上)根本就沒(méi)有建立廉租房制度，全國(guó)累計(jì)用于廉租房供給的資金僅為年底，全國(guó)有從全國(guó)情況看，這一政策執(zhí)行存在“資金來(lái)源不穩(wěn)定、覆蓋面小、保障方式不完善”問(wèn)題，不能滿足最低收入家庭的住房保障需求。年出臺(tái)的廉租房政策規(guī)定，廉租房的提供對(duì)象為城鎮(zhèn)最低收入家庭，租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，但未對(duì)建設(shè)規(guī)模和覆蓋面提出量化標(biāo)準(zhǔn)，也未涉及地方政府不作為的法律責(zé)任，這意味著地方政府即使不作為也不會(huì)被行政問(wèn)責(zé)。11年制定并發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第年)包括六章三十三條。為完成任務(wù)，各地利用現(xiàn)行政策對(duì)公租房的寬泛界定，將開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高校建設(shè)的職工宿舍、集體宿舍也納入公租房范圍，盡管它們并不面向社會(huì)公眾，也不區(qū)分承租對(duì)象的收入差別。年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與省級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將每年的保障房建設(shè)任務(wù)分解到各地，要求各地確保完成這一“硬任務(wù)”?！　∧壳埃夥空邔?duì)投資主體、資金來(lái)源、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還比較模糊，政策路徑有待細(xì)化。年年年，深圳市在住房建設(shè)規(guī)劃中提出建設(shè)公共租賃住房。(31)經(jīng)適房政策執(zhí)行中的倒賣房號(hào)、富人入住、已購(gòu)房出租、出借、長(zhǎng)期閑置等問(wèn)題，不僅成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題，也引發(fā)了學(xué)界對(duì)該政策的批評(píng)和反思?！　∮捎趩?wèn)責(zé)機(jī)制弱化，經(jīng)適房在建設(shè)、出售和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的變通性執(zhí)行問(wèn)題也很突出。年，經(jīng)適房投資占全國(guó)住宅投資的比重僅為%(30)。2008%，(29)在短期內(nèi)出現(xiàn)了止跌回升跡象。當(dāng)年，經(jīng)適房投資占全國(guó)住宅投資的比重由對(duì)于廣大中低收入家庭來(lái)講，這樣的供應(yīng)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。年，北京市的經(jīng)適房預(yù)售許可面積為自年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》提出經(jīng)適房具有保障性質(zhì)，但并未規(guī)定經(jīng)適房在住宅供給中所占的比重，也未涉及地方政府的供給責(zé)任。出于財(cái)政收益考慮，地方政府對(duì)經(jīng)適房建設(shè)一直缺少內(nèi)在動(dòng)力。(26)經(jīng)適房建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，無(wú)須支付土地出讓金，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)。年和20年北京市制定《北京市實(shí)施〈住房公積金管理?xiàng)l例〉若干規(guī)定》，規(guī)定住房公積金管理中心為市政府直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行市17公積金管委會(huì)的決策，履行公積金管理運(yùn)作及執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》，明確指出每個(gè)設(shè)區(qū)城市只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管委會(huì)，也只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，管理中心不得掛靠任何部門，不得與其他部門合署辦公，不得興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)行為，新條例采取列舉方式做出禁止性規(guī)定，并強(qiáng)化了責(zé)任追究。由于對(duì)公積金管理中心的隸屬關(guān)系缺少規(guī)定，加之激勵(lì)約束機(jī)制薄弱，在該項(xiàng)政策實(shí)施的早期階段，地方政府在執(zhí)行中也存在變通現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：住房公積金管理中心的隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，有的隸屬于房地產(chǎn)管理局，