【正文】 有的隸屬于財(cái)政局或其他部門，甚至出現(xiàn)一個(gè)城市設(shè)有多個(gè)管理中心的現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一管理和監(jiān)督；(24)公積金政策的覆蓋面不寬，歸集率和使用率不高；公積金規(guī)模小，不能滿足職工的住房融資需求；住房公積金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。年頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，要求地級(jí)以上城市設(shè)立住房公積金管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”。經(jīng)過201999年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》明確界定了保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓限制，并增加了準(zhǔn)入和退出管理制度。《住房公積金管理?xiàng)l例》(2002月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，提出以公租房為重點(diǎn)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，到“十二五”末全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到此后，公租房成為保障性住房供給的基本形式。6年，建設(shè)部等部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，將保障對(duì)象修改為“城市低收入住房困難家庭”，保障方式也調(diào)整為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合，要求地方政府把廉租房建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃。年，建設(shè)部制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，將廉租房界定為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，規(guī)定廉租房采取實(shí)物配租，租金標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，承租者不得轉(zhuǎn)租。　　。年建設(shè)部等四部門制定《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，將經(jīng)適房界定為“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷14售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，其建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥方式供應(yīng)，并減收行政事業(yè)性收費(fèi)?！　?。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，19991991號(hào)文件(21)，宣布全面深化住房制度改革，停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。年世紀(jì)在政策執(zhí)行中，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度也有差異?！∷?、中國(guó)住房保障政策的執(zhí)行分析　　這里運(yùn)用“路徑—激勵(lì)”框架分析中國(guó)住房保障政策執(zhí)行過程中地方政府的行動(dòng)策略及模式演化。在這種情況下，為了維護(hù)政府公信力，決策者不得不將焦點(diǎn)問題列入政策議程。在這種情況下，如果激勵(lì)或問責(zé)機(jī)制缺失，地方政府就會(huì)僅僅停留于形式性、儀式性活動(dòng)，熱衷于“做表面文章”，如召開座談會(huì)、組織政策學(xué)習(xí)、宣傳政策精神、轉(zhuǎn)發(fā)文件等，但并不采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。由于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不同，加之政治環(huán)境存在差異性，各地出臺(tái)的具12體行動(dòng)方案也不相同。為了探尋和檢驗(yàn)有效的政策路徑，中央政府鼓勵(lì)有條件的地方政府開展試驗(yàn)，并提供優(yōu)惠政策和財(cái)政支持。這種變通性執(zhí)行有可能獲得超乎預(yù)期的實(shí)質(zhì)績(jī)效，也可能違背決策初衷。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”這一概念，將其界定為在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到?jīng)Q策者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎心承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排。它通過制定實(shí)施細(xì)則對(duì)原政策目標(biāo)做出調(diào)整。在單一制組織制度下，地方政府有責(zé)任執(zhí)行上級(jí)的政策指令。從實(shí)際成效看，行政性執(zhí)行的結(jié)果主要取決于技術(shù)和資源條件。　　行政性執(zhí)行依托于科層組織體系，一般設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，組織專門人員履行職責(zé)，并撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將該項(xiàng)政策實(shí)施納入常態(tài)工作之中。由于政策路徑明晰，地方政府及官員很清楚自身的職責(zé)和任務(wù)，中央政府可依據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。在“路徑—激勵(lì)”矩陣中，每一種政策執(zhí)行模式都是特定情境下的產(chǎn)物(見表政治激勵(lì)通過行政分權(quán)、政治晉升和問責(zé)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)事官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先試者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。2)。而政策路徑的陳述則不盡然，一項(xiàng)政策有可能明確界定政策路徑，也可能予以模糊處理。其中，政策路徑是指決策者提出的政策目標(biāo)、政策工具和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它們構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)決策者所期望結(jié)果的行動(dòng)路線圖。問題在于，公共政策并非都有明確的政策目標(biāo)，有的政策只做出原則性規(guī)定，提出了基本的價(jià)值導(dǎo)向，并未陳述具體目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于趨于成熟的政策方案，中央決策者則下令起草正式政策文本，經(jīng)法定程序通過后在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施(14)。改革開放以來，隨著中央實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)改革，地方政府在經(jīng)濟(jì)管理、行政審批、財(cái)政支出等方面獲得了更大的自主權(quán)。三、中國(guó)公共政策執(zhí)行的一個(gè)分析框架　　剖析中國(guó)制度環(huán)境下地方政府執(zhí)行公共政策的行動(dòng)邏輯，不僅具有重要的理論價(jià)值，也是完善政策過程和提升政策質(zhì)量的前提。在政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段模糊的情況下，執(zhí)行者在選擇政策工具時(shí)具有很大自主權(quán)。執(zhí)行者自主決定政策目標(biāo)和控制手段的過程，也是政策再規(guī)劃、價(jià)值再抉擇的過程。政策執(zhí)行依賴于多層次的行政組織體系，下級(jí)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上級(jí)政策過程中，也會(huì)把自己的認(rèn)知、態(tài)度和利益帶入執(zhí)行過程。⑩　　政策特性理論和激勵(lì)機(jī)制理論對(duì)于理解中國(guó)政策執(zhí)行都具有一定的解釋力。而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)論者看來，行政和財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的自主權(quán)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵(lì)。⑦皮埃爾其中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級(jí)政府提供的政治激勵(lì)發(fā)揮了更大作用，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)更具根本性。通過識(shí)別政策的歧義性和沖突性兩個(gè)自變量，馬特蘭德建立了政策執(zhí)行的“沖突—模糊”矩陣模型，提出政治執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、象征執(zhí)行四種模式。另一種理論則聚焦于中央對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制，提出在行政和財(cái)政分權(quán)背景下，中央政府提供的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度對(duì)地方政府的執(zhí)行行動(dòng)具有顯著影響。多個(gè)變量?！　」舱邎?zhí)行的影響因素很多，奧圖爾梳理了　　二、政策執(zhí)行的文獻(xiàn)回顧　　單一制結(jié)構(gòu)是討論中國(guó)公共政策執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)。然后，運(yùn)用該模型分析中國(guó)住房保障政策的執(zhí)行情況及模式演化。中央政府不僅將自身承擔(dān)的部分事權(quán)移交給地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，還可通過立法活動(dòng)對(duì)地方政府的事權(quán)和職責(zé)做出調(diào)整。美國(guó)學(xué)界的政策執(zhí)行研究普遍以聯(lián)邦制為前提假設(shè)，研究者運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論分析政策執(zhí)行的影響因素，討論改進(jìn)政策執(zhí)行的工具選擇，積累了大量富有啟發(fā)性的理論成果。8020詞】政策執(zhí)行；府際關(guān)系；政策路徑；激勵(lì)機(jī)制；住房保障　　一、引言　　政策執(zhí)行是社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家關(guān)注的一個(gè)重要問題。這種試驗(yàn)性執(zhí)行不僅會(huì)增進(jìn)對(duì)政策環(huán)境的理解，也可以避免由于決策失誤而損害政策的公信力。作者：楊宏山　　【作者簡(jiǎn)介】楊宏山，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京市　100872　　【內(nèi)容提要】政策執(zhí)行研究面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是如何在多個(gè)變量之間建立結(jié)構(gòu)性框架。1年頁當(dāng)自上而下的激勵(lì)機(jī)制足夠強(qiáng)時(shí)，即使政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑不明晰，地方政府也會(huì)積極開展試驗(yàn)。鍵　　在至“自下而上”途徑以1基層行動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)、環(huán)境和策略為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體和服務(wù)提供者的決定性作用，著力探討提升執(zhí)行者責(zé)任性的準(zhǔn)則和方法。然而，在單一制國(guó)家，憲法僅對(duì)中央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定，中央與地方的權(quán)力劃分經(jīng)常處于變化之中，地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)。　　本文從單一制的府際結(jié)構(gòu)出發(fā)，根據(jù)政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量，構(gòu)建政策執(zhí)行的“路徑—激勵(lì)”分析框架，解釋地方政府執(zhí)行中央政策的行動(dòng)邏輯，分析執(zhí)行者在不同情境下的行動(dòng)策略。一項(xiàng)政策的路徑明晰度和激勵(lì)強(qiáng)度，共同影響著地方政府的執(zhí)行模式。然而，地方政府對(duì)上級(jí)政策常常采取變通行動(dòng)，或者持觀望態(tài)度，致使政策目標(biāo)不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離決策初衷的現(xiàn)象。300一種理論關(guān)注于公共政策的自身特性，認(rèn)為執(zhí)行過程是組織決策的延續(xù)，兩者之間不能割裂開來討論，不考慮執(zhí)行路徑的決策是不完善的決策，不完善的決策在執(zhí)行中自然會(huì)遇到障礙。政策執(zhí)行涉及多個(gè)行政組織，如果行政組織對(duì)政策內(nèi)容存在不同理解，政策執(zhí)行的難度也會(huì)加大。⑤　　與政策特性理論的邏輯不同，另一種理論強(qiáng)調(diào)了自上而下的激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方政府執(zhí)行政策的影響更大，突出了預(yù)期收益對(duì)地方政府行為的約束性。⑥周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡視為中國(guó)特色的干部晉升激勵(lì)制度的結(jié)果。年以后中央政府在賦予地方自主權(quán)的同時(shí)，仍掌握著干部人事權(quán)，并藉此對(duì)地方政府行為進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。⑨陳玲、林澤梁、薛瀾對(duì)政治激勵(lì)理論和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理論進(jìn)行整合，提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)理論，區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式：實(shí)動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)，暗動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)、偽動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)、緩動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)。然而，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的預(yù)算和收入相對(duì)獨(dú)立，政策執(zhí)行需要投入資源，如果中央不設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，即使中央政策明晰且與地方性政策不相沖突，地方政府也會(huì)持觀望態(tài)度，或者采取變通性執(zhí)行策略。