【文章內容簡介】 合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾而無法解決。 （ 2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。合作網絡的有效運作是提高政治系統合法性的一種途徑和工具。 （ 3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產生有效性問題的直 接原因。通過以下途徑可提高合作網絡的治理能力： ① 明確網絡的能力限度 ――“ 有所為有所不為 ”。 ② 開發(fā)新的管理工具。 ③ 培養(yǎng)網絡的管理者。 ④ 網絡中的行動者要有行動意識。 （ 4）責任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權力、分擔責任，帶來公私界限模糊、責任認定困難的問題，公共行動者互相推諉、轉嫁責任成為可能。 改善： ① 加強行政化理建設，重塑職業(yè)主義精神。 ② 完善公共責任制度，確保公民權利實現。 ③ 政府特殊的責任定位 ―― 確立合意，保持社會的凝聚力 ?！霸卫?”角色，即采取最后補救措施重塑合作網絡。 西方各國政府改 革的背景和原因 （ 1）經濟和政治因素 ―― 石油危機后經濟蕭條，福利國家不堪重負。起決定性作用。 （ 2）經濟全球化 ―― 推動力。 （ 3）新技術革命（信息革命） ―― 催化劑。 （ 4）傳統的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。 當代西方政府改革的內容及措施 （ 1）政府職能的優(yōu)化。 （ 2）公共服務的市場化、社會化。（ 3）分權。（ 4）引入現代化管理技術。 （ 5）人力資源管理改革。（ 6）機構的重組。 對當代西方政府改革的評價 A、積極： “新公共管理模式 ”克服了傳統公共行政模式的弊端且更具現實性及生命力。第一，官 僚體制是一種過時、僵化、無效率的政府體制模式。第二，政府機構不再是公共物品及服務的唯一提供者。第三，政治與行政分開在實踐中難以做到，不現實。 B、消極：理論上的矛盾 ―― ① 企業(yè)自主與民主負責之間的價值沖突。 ② 公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突。 ③ 企業(yè)運轉的隱弊性與民主所要求的開放性之間的沖突。 ④ 企業(yè)管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任的沖突。實踐中 ―― 人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負責、價值取向、改革的力度與持久性問題。 我 國歷次機構改革 （ 1） 1952 年底開始：以加強中央集權為中心。 （ 2） 1956 年下半年：以中央向地方下放權力為主要內容。 （ 3） 1960－ 1965：重新強調集中統一。 （ 4） 1982：重點 ―― 撤并行政機構，裁減人員。 （ 5） 1988：以轉變政府職能為關鍵，以經濟管理部門為重點。 （ 6） 1993：其方向與目標即適應經濟體制改革和經濟社會發(fā)展的需要，關鍵是轉變職能，側重點在政府經濟管理部門。 （ 7） 1998：國務院調整和撤銷了那些直接管理經濟的專業(yè)部門，加強宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。 （ 8）行政審批制度改革： 1999 年底啟動，是校正政府在市場經濟中 “錯位、缺位和越位 ”行為的最迫切工作。 A、行政審批制度改革的一些問題。 ① 保留事項的審批權限往往在上級，下改上不改就改不動。 ② 在許多地方，審批事項仍較多，手續(xù)繁雜。 ③ 制度化建設與體制創(chuàng)新力度不夠。 ④ 審批權產生機制不健全。 ⑤ 中介機構發(fā)展較慢，難以承擔政府委托的任務。 B、全面實施《行政許可法》的條件： ① 市場經濟體制的完善及加入 WTO 創(chuàng)造良好環(huán)境。 ② 行政審批制度的階段性成果奠定基礎。 ③ 較充分的政策執(zhí)行的準備工作。 ④ 中央高層、 各級政府、社會及人民群眾重視、擁護。 歷次機構改革成就、經驗和教訓 A、成就： （ 1）對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。 （ 2）機構和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。 （ 3）政府職能轉變邁開實質性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大。 （ 4）政府間關系的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關系調整有很大進展。 （ 5）國家公務員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 B、經驗： （１）堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革的目標。 （２）堅持精簡、統一、效能的原則。 （ ３）堅持積極穩(wěn)妥的方針。 （４）堅持機構改革與干部人事制度改革相結合。 （５）堅持統一領導、分級負責、實事求是、因地制宜。 C、缺陷： （１）政府管制仍較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮。 （２） 政府管理方式及手段單一、落后 ,政府對經濟領域的干預仍較多，政府職能 “越位 ”、 “錯位 ”、 “缺位 ”現象仍存在。 （３）政府內部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制。 （４）地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任不強等。 D、深化行政體制 改革應處理好的幾個關系。 （ 1）處理好機關改革與其他配套改革的關系：不要局限于機構精減、人員裁減，應組織重建、職能轉變、流程再造和管理方式更新以及相互關系的調整有機結合。 ① 機構性的變革。 ② 工具層面的變革。 ③ 價值層面的變革。 （ 2）處理好實質理性與工具理性的關系。不公重視價值和價值目標，且需引進現代化的管理方式、方法和技術。 （ 3）處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關系。 ① 盡量避免 “一刀切 ”并淡化機構設置及職能上下對口的色彩。 ② 中央政府與地方政府的改革時間差應晝縮短。 ③ 將自 上而下和自下而上兩種改革方式有機結合，且更多采用自下而上的方式。 1國務院機構改革的五個重點（方案） （１）深化國有資產體制改革：設立國有資產監(jiān)督管理委員會（國資委）。 （２）完善宏觀調控體系：將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。 （３）健全金融監(jiān)管體制：設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（銀監(jiān)會）。 （４）繼續(xù)推進流通管理體制改革：組建商務部。 （５）加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。 1地方政府改革的新趨勢（試點：城市改革的思路） 2021 下半年－ 2021 上半年，先后確定廣東的 深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的城陽區(qū)作為全國深化公共體制改革和機構改革的試點。 （１）由過去側重于機構改革向更系統的改革轉變，即向建立現代化政府管理體制和模式轉變。 （２）改革思路大都提出以創(chuàng)建服務型政府為目標。 （３）加大了政府體制創(chuàng)新和政府職能轉變的力度。 （４）大都重視行政管理方式創(chuàng)新 ―― 市場競爭機制、工商管理方法及信息技術的引入。 第三章、政府間關系 政府間關系 ：指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政 府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級政府之間的關系。 我國政府間關系研究的不足 （ 1）主要限于中央與地方關系的研究，政府間其它脈絡關系關注少（橫向、交叉）。 （ 2）側重經濟關系，對政府間的政治與行政關系分析少。 （ 3）分析方法以實證研究為主，理論分析不足。 政府間關系研究的途徑 （ 1）傳統的中央控制模式： ① 中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進行管理，而不是著眼于整個體系。② 地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的。 ――“ 自上而下 ”的分析視角。 （ 2）地方自治模式 ：源自世界性的地方分權潮流。強調的是高度的地方分權與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關注，并為其提供更多的資源。 ――“ 自下而上 ”的分析視角。 （ 3）網絡模式。 A、網絡的三個基本內容 : ① 網絡由各種各樣的行動者構成，每個行動者都有自己的目標，且在地位上是平等的。 ② 網絡因為行動者之間的相互依賴而存在。 ③ 網絡行動者采取合作的策略活動來實現自己的目標。 B、特征： ① 行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 ② 相互依賴與分權 ―― 討價還價、相互妥協。 ③ 策略活動與合作 ―― 使障礙最小化。 總之 ，網絡模式下的政府間關系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間的分權以提高地方的自主性，要求政府間彼此合作以實現各方的共贏。 西方政府間關系發(fā)展的新趨勢 ―― 網絡模式的出現 （ 1）政府間關系等級制色彩的弱化 :一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化 。二是城市地位上升改變了城市與州和聯邦 關系。 （ 2）中央與地方的分權傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （ 3）地方政府間的合作現象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 中國政府間關系的傳統模式 等級控制模式 ―― 這一模式下，政府間關系特征如下： （１）政府間的結合構造上，主要體現為層級隸屬關系 ―― 金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２）在政府間的權力分配上，實行中央高度集權。 ① 財政管理體制中：中央集中絕大部分財政資金，完全控制地方預算資金使用范圍和方向。 ② 事務管理權限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③ 干部管理權限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理和控制。 （３）在政府間的橫向關系上 ―― 阻隔多而聯系少。原來有兩點： ① 缺乏合作的內在動力與需求， “條條管理 ”排擠 “塊塊管理 ”。 ② 缺乏合作的物質基礎，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 中國政府間關系的新近發(fā)展：網絡模式 A、政府間關系等級制結構的變化。 （１）準層級大大減少 ―― 為政府間組織結構的扁平化奠定基礎，密切各級政府間的直接聯系。 （２）城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結構產生重大影響。 中心城市 ：指在經濟上有著重要地位起著特別重要的作用，具有強大的吸引能力、輻射能力和綜合服務能力的城市。 ① 計劃單列的實行及副省級市的確立，對政府間關系的等級制的影響不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的 關系：經濟管理上，中央與副省級市的關系是直接的。但在行政指導和監(jiān)督上，中央與副省級市的關系是間接的，須通過省政府。所以中央、省、副省級市三者由單一垂直的領導關系變?yōu)椴坏冗叺娜顷P系。 ② “市管縣 ”體制的影響。 “市管縣 ”―― 就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣，其實質是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時又是將派出機關地區(qū)行政公署轉變?yōu)槭】h之間的一級政權，是城鄉(xiāng)經濟一體化和行政一體化的兩個過程同步進行的結果。 a、主要有三種模式。 ① “地市合并型 ”。具有相當經濟實力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并，用市 政府取代原來的行政公署，實行市管縣。 ② “升級合并型 ”。將一般的縣級市升格為地級市，實行市管縣。 ③ “縣改市型 ”。將新設的縣改市升格為地級市，實行市管縣。 b、 目的。 ① 解決城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。 ② 解決條塊分割問題，促使城市行政區(qū)與城市經濟區(qū)保持一致。 c、 積極意義。 ① 在地區(qū)經濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經濟的互補與聯合，有助于農村的城市化。 ② 在地方行政體制發(fā)展上，加強了省、市、縣之間的聯系，使市、縣兩級政府的職能都有所擴展。 d、 對等級制的影響。 ① 轄縣市政府職權的擴大與獨立性的明顯加強，對 省政府的利益和管理權限形成了挑戰(zhàn)。 ② “市管縣 ”體制使縣與市的關系由平等變成隸屬。 B、地方分權改革。 （１） 中央與地方經濟關系調整中的權力下放 ――“ 簡政放權 ”、 “放權讓利 ”。 ① 在財政權力方面，逐步擴大地方財政自主權 ―― 分稅制。 ② 在經濟管理權限方面，中央將其下放到地方政府。 （２） 中央與地方政治關系調整中的地方擴權：行政管理權限、干部人事制度、行政領導體制。 C、橫向聯系的擴展：改革前，企業(yè)與地方政府缺乏追求地區(qū)比較利益與發(fā)展地方經濟的熱情，地區(qū)經濟與國民經濟缺乏活力。 （１）地方政府橫向聯系的類型：省 區(qū)間的經濟協作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內合作、城市經濟技術協作網絡。 （２）地方政府橫向聯系的典型案例：西南協調會、金三角區(qū)。 （３）地方橫向聯系對政府間關系的影響。 ① 增加了地方政府之間的相互依賴性。 ② 中央與地方的博弈格局由一對一為主轉向以一對聯合體的博弈為主。 我國政府間關系的進一步調整 （ 1）必然性：信息技術的迅猛發(fā)展、民主意識的強烈覺醒和市場經濟發(fā)展的內在需求，使得傳統的等級制模式的政府間關系已很難適應新的變化要求。 （ 2）措施。 ① 簡化政府組織間的層級結構 ―― 有步驟地向三級制乃至二級制過渡。 ② 地方合理的分權 ―― 財政、人事以及事務管理權限。 ③ 加強橫向合作 ――“ 上有政策、下有對策 ”及地方保護主義問題的解決。 （ 3）走向一種網絡模式的中國政府間關系：以扁平化的組織結構、政府間的分權與相互合作為特征。 第四章、政府作用 關于市場體制下政府作用的爭論 （ 1） 20 世紀二、三十年代 ―― 凱恩斯主義。凱恩斯主張放棄自由的放任主義，實行政府對經濟生活的全面干預，（財政和貨幣政策調控市場經濟的運行）。 （ 2） 20 世紀 70 年代 ―― 西方新自由主義、新保守主義經濟學思潮，主張限制或取消政府干預，充分干預市場機制的作用。 （ 3） 20 世紀 70 年代末， 80 年代初 ――