【正文】 農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。新形勢下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對財政支農(nóng)提出了更多要求。文章通過梳理新形勢下我國財政支農(nóng)發(fā)展現(xiàn)狀和特點，認(rèn)為我國財政支農(nóng)政策存在支農(nóng)規(guī)?？偭考氨壤?、財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化、支農(nóng)補(bǔ)貼方式滯后、財政支農(nóng)管理制度不完善等主要問題。文章建議應(yīng)健全支農(nóng)資金增長機(jī)制、優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新財政支農(nóng)管理制度等。關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。新形勢。農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，關(guān)系國家社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，同時農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。世界各國，尤其是歐美等發(fā)達(dá)國家都采取了積極的措施保障和發(fā)展農(nóng)業(yè)，其中財政投入是主要手段。[1]我國是農(nóng)業(yè)大國，在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展中，中央和地方進(jìn)行了一系列有益實踐并充分發(fā)揮資金投入的作用，2004―2015年連續(xù)十二年發(fā)布的中央一號文件都明確提出了加大農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)投入力度，健全惠農(nóng)政策體系等措施，這表明了中央加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)的決心。但應(yīng)該看到，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于新的變革時期，面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機(jī)遇和挑戰(zhàn)，處理不當(dāng)將會制約農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展，對財政支農(nóng)提出了新要求。同時，財政支農(nóng)政策在實施過程中產(chǎn)生了許多問題，造成財政支農(nóng)效率低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的瓶頸。因此，如何實現(xiàn)新形勢下財政支農(nóng)政策轉(zhuǎn)型，提高財政支農(nóng)效率將成為新時期研究重點且意義深遠(yuǎn)。本文通過梳理我國當(dāng)前財政支農(nóng)政策發(fā)展現(xiàn)狀、特點，歸納新形勢下我國財政支農(nóng)政策面臨的主要問題，最后結(jié)合問題提出建設(shè)性的政策建議。一、財政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀(1)農(nóng)業(yè)投入持續(xù)增長財政支農(nóng)是有效解決“三農(nóng)”問題的重要手段，近年來我國財政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，且增幅較大。從總量上看，國家財政“三農(nóng)”支出從2003年的17545億元增加到2014年的14002億元，增加了近7倍，2003―2014年“三農(nóng)”支出規(guī)模累計達(dá)到8萬億元。從速度上看，國家財政“三農(nóng)”投入2003―2014年平均增長速度20%多，明顯高于同期國家財政支出年均增長速度，2014年在財政收入增長放緩的情況下，農(nóng)業(yè)投入仍然增長9%。從比重上看，國家財政“三農(nóng)”投入占國家財政支出的比重從2003年的12%增加到23%，也有了一定的增加。(2)財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化近年來國家在增加財政支農(nóng)投入規(guī)模的同時，不斷優(yōu)化支農(nóng)結(jié)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重點領(lǐng)域、重點項目支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。支農(nóng)資金投向逐漸由生產(chǎn)性領(lǐng)域向農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變，2008年之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)其他投入占比較大，而基本建設(shè)支出和科技三項費(fèi)用比例偏小。2008年以后，包括基本建設(shè)支出在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重及農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出比重逐年增加。2013年比重分別為42%和49%，同比增長1%和0、6%。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，“三農(nóng)”和重大水利建設(shè)投資占比達(dá)64%，增幅快，2014年開展了以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央水利建設(shè)共投資1627億元，帶動全社會水利投資4881億元，分別較2013年增長16%和11%。另外，2014年農(nóng)村新建道路23萬公里，達(dá)到390萬公里，占全國公路總里程的近90%。(見表1)(3)財政支農(nóng)效果較明顯財政支農(nóng)政策在促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入方面起到了積極作用。2014年我國糧食產(chǎn)量607009萬噸，較去年增加0、9%，實現(xiàn)十一年連增，全年豬牛羊禽肉等都實現(xiàn)了增長。2014年農(nóng)民人均純收入9892元，比上年增加996元。城鎮(zhèn)化方面成績突出，農(nóng)村人口減少1095萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到577%。農(nóng)業(yè)保險作用凸顯，2014年共向3500萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款216億元，承保主要農(nóng)作物超過15億畝。同時農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新型主體不斷增加，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，目前，全國共有200畝以上的家庭農(nóng)場87萬個。截至2015年2月底，依法注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到1374萬家，實有成員數(shù)9482萬戶。這些都和財政支農(nóng)政策密切相關(guān)。(4)支農(nóng)補(bǔ)貼體系逐步構(gòu)建中央及地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，逐步構(gòu)建了較完整的補(bǔ)貼體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從單一的種糧直補(bǔ)，逐步建立了適應(yīng)范圍更廣的“四大補(bǔ)貼”政策，完善了農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步建立了目標(biāo)價格、農(nóng)機(jī)報廢更新補(bǔ)貼、糧油畜牧生產(chǎn)大縣獎勵補(bǔ)貼、新型主體補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?，較全面地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷增加，以四大補(bǔ)貼為例，2013年四項補(bǔ)貼大約1800億元，同比增加了132億元，是2004年補(bǔ)貼支出的13倍，2014年持續(xù)增加補(bǔ)貼，安排糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金1222億元。二、財政支農(nóng)政策面臨的問題(1)支農(nóng)規(guī)模總量及比例偏小盡管改革開放以來，我國財政支農(nóng)規(guī)模增長較快，但是規(guī)?？偭考柏斦r(nóng)業(yè)投入占財政支出比例仍然偏小，2014年國家財政支農(nóng)14002億元，占總財政支出的23%，這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家15%～30%的農(nóng)業(yè)投入比例，也低于我國1978年14%的支農(nóng)比例。財政支農(nóng)支出占財政支出比重也遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的比重，2003年財政支農(nóng)支出占財政支出比重為12%，農(nóng)業(yè)GDP占總GDP比重為13%。2014年分別為2%和45%，盡管差距逐漸縮小，但可以看出農(nóng)業(yè)投入規(guī)模仍然較少。從農(nóng)業(yè)支出占GDP比重來看，2008―2014年比例基本不足1%，可見政府對財政支農(nóng)的總量是低水平的。(2)地方農(nóng)業(yè)投入積極性不高，財政支農(nóng)不穩(wěn)定1994分稅制改革和2002年全面實行的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革減少了地方財政收入，弱化了地方政府財政支農(nóng)的能力，當(dāng)前財政支農(nóng)補(bǔ)貼地方更多地依賴中央補(bǔ)貼，地方投入明顯不足，投入額及增長速度都低于中央財政支農(nóng)投入。2003―2005年，中西部地區(qū)財政支農(nóng)增長速度為負(fù)，2006年以后，增長速度仍低于全國平均水平，1996―2006年，我國東中西部地區(qū)僅分別有3年、5年和4年的財政農(nóng)業(yè)支出總額增長速度超過當(dāng)年財政收入的增長速度。[2]另一方面，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展成效慢，部分地方負(fù)責(zé)人單純追究工作業(yè)績，將主要精力放在城建、商業(yè)等見效快的行業(yè)，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)投入缺乏長效機(jī)制，導(dǎo)致財政支農(nóng)投入不穩(wěn)定，2012年財政農(nóng)業(yè)投入占財政支出總額比重達(dá)到2，為近十年最高值，但是2013―2014年又出現(xiàn)了下滑。從財政支農(nóng)投入增長速度來看，2004年財政支農(nóng)投入同比增長速度為324%，而2014年則為47%，年際間波動大。(3)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入比重仍然偏小當(dāng)前發(fā)達(dá)國家財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)為農(nóng)業(yè)科技教育投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入支農(nóng)建設(shè)投入，但我國財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為支農(nóng)建設(shè)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入農(nóng)業(yè)科技教育投入。主要體現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)財政投入仍多集中于支農(nóng)建設(shè)。支農(nóng)建設(shè)比例平均占比近80%，近年來財政雖然開始向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)變，但是比例仍然較小，平均占比不足20%。第二，農(nóng)業(yè)科技投入較少。本應(yīng)受重視的農(nóng)業(yè)科技教育建設(shè)，投入比例不足1%，且多集中于常規(guī)技術(shù)研究，缺少高新技術(shù)研究，由表1可以看出，2008年之前科技三項投入比重明顯偏低，2008年以后盡管農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然較低，導(dǎo)致了我國獲獎農(nóng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化率不足60%，推廣度不足30%，農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性差。(4)財政支農(nóng)效益較低本文重點討論我國財政支農(nóng)規(guī)模效益和財政支農(nóng)效率兩方面。[3]財政支農(nóng)規(guī)模效益分析為方便分析，首先假設(shè)本期財政支農(nóng)資金對本期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起主要作用(2)，財政支農(nóng)效益系數(shù)公式為：財政支農(nóng)支出收益系數(shù)=該指標(biāo)表示每單位財政支出所產(chǎn)生的每單位農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，財政支農(nóng)支出效益系數(shù)越大表示財政支農(nóng)支出效益越好，反之，財政支農(nóng)支出效益低。以2003―2014年國家財政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)數(shù)據(jù)為例，計算財政支農(nóng)支出收益系數(shù)，如表2所示。由表2可以看出，我國財政支農(nóng)支出效益系數(shù)在2007之前普遍較高，2008以后明顯降低，2007年收益系數(shù)高達(dá)388，而2009年僅為08，我國農(nóng)業(yè)投入效益呈遞減趨勢，增加財政投入的同時要重視結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮資本效用。2003―2013年財政支農(nóng)支出效益波動浮度大，可以在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，穩(wěn)定財政支農(nóng)投入。財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)公式表示為：財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)=該指標(biāo)表示每增長1%的財政支農(nóng)投入將產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率，財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)越大，說明財政支農(nóng)投入增長會帶來更高的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率，財政支農(nóng)效率也就越高，反之，財政支農(nóng)支出彈性低，支出效率越低。以2003―2014年國家財政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)數(shù)據(jù)為例，計算財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)，如表3所示。從表3中可以看出，除2005年和2007年財政支農(nóng)支出彈性系數(shù)大于1外，其余年份彈性系數(shù)都小于1，即缺乏彈性，表明國家財政支農(nóng)資金不能充分拉動農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長。(5)補(bǔ)貼方式滯后新形勢下支農(nóng)補(bǔ)貼主體不明確。涉及土地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼承包者還是經(jīng)營者?以四大補(bǔ)貼為例，四大補(bǔ)貼中糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與承包土地直接相關(guān)，以往支農(nóng)補(bǔ)貼主要是通過“一卡通”直接發(fā)放給原有的土地承包者，而新形勢下我國土地流轉(zhuǎn)加劇，土地“三權(quán)分置”，傳統(tǒng)補(bǔ)貼方式勢必影響土地流轉(zhuǎn)大戶、家庭農(nóng)場及農(nóng)業(yè)合作社的積極性，也不符合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主旨。盡管部分省份進(jìn)行了“補(bǔ)貼補(bǔ)經(jīng)營者”的改革，但是由于缺乏相應(yīng)政策支持引導(dǎo)，工作進(jìn)展比較緩慢。新形勢下支農(nóng)補(bǔ)貼方式及政策不合理。第一，表現(xiàn)為近年來我國農(nóng)產(chǎn)品最低收購價及臨時收儲制度實施不合理，推高農(nóng)產(chǎn)品價格，農(nóng)業(yè)面臨天花板。2008年以來，我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控陷入了一個兩難境地――工業(yè)化推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品成本上升，為保障農(nóng)民利益，必須提高農(nóng)產(chǎn)品價格，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入，而農(nóng)產(chǎn)品價格越高，糧食價格倒掛越嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量越上升，而最低收購價和臨時倉儲制度導(dǎo)致的倉儲費(fèi)用和四大補(bǔ)貼逐年增加，也帶動了農(nóng)業(yè)成本。當(dāng)前我國棉花和食糖已經(jīng)陷入兩難，國內(nèi)價格遠(yuǎn)高于國外進(jìn)口完稅價格，隨著中國入世規(guī)定的逐漸實行，棉花和食糖關(guān)稅及配額將逐步減小，如何保障其不成為又一個“大豆”，這必須引起重視。第二，傳統(tǒng)的四大補(bǔ)貼面臨天花板。四大補(bǔ)貼影響成本和價格，屬于黃箱政策范疇，根據(jù)WTO規(guī)定，中國黃箱補(bǔ)貼不超過5%，2013年糧食產(chǎn)量16000億斤，黃箱補(bǔ)貼只能是1400億元，我國共補(bǔ)貼1700億元(包括棉花、大豆、糖料等)，谷物補(bǔ)貼即將到承諾底線[4]。(六)財政支農(nóng)相關(guān)法規(guī)體制不健全，管理制度有待優(yōu)化關(guān)于財政支農(nóng)資金具體管理辦法，財政部于2001年頒布了《財政農(nóng)業(yè)專項資金管理規(guī)則》，2003年財政部和農(nóng)業(yè)部針對農(nóng)業(yè)資金擠占挪用現(xiàn)象聯(lián)合下發(fā)了《財政部關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)業(yè)財政資金管理監(jiān)督的意見》，對支農(nóng)資金管理和監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)范。在政策實施中，由于規(guī)范具體操作性較差，懲處力度小，支農(nóng)資金管理面臨一系列問題。[5]支農(nóng)資金實行分塊管理，投入分散，效率低下。當(dāng)前我國財政農(nóng)業(yè)投入渠道較多，支農(nóng)板塊共有24個，不僅涉及農(nóng)、林、牧、副、漁部門，還涉及財務(wù)部、商務(wù)部、工信部、民政部、教育部、交通部等相關(guān)部門，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理，部門分割嚴(yán)重，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)資金在使用上存在相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，造成資源浪費(fèi)，而各部門分散管理，支農(nóng)資金投入缺規(guī)劃、無重點，呈現(xiàn)“撒胡椒面”狀態(tài)。另外由于多部門掌握財政資金，各個部門職責(zé)權(quán)限模糊，財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督與效益評價沒有具體可行的制度與規(guī)范，往往存在“重過程，輕結(jié)果”現(xiàn)象，財政支農(nóng)效果不高。支農(nóng)資金立項不規(guī)范，分配權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前我國實施自下而上的項目審批制度，資金項目僅憑主管部門意見來確定最終結(jié)果，容易出現(xiàn)“面子項目”、“跑項目”、“要項目”等現(xiàn)象[6]，項目的可行性和科學(xué)性缺乏專家論證，支農(nóng)資金投入的隨意性，批復(fù)透明度低。同時，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)，在財政支農(nóng)問題上，究竟哪些應(yīng)該歸中央管理，哪些歸地方管理，當(dāng)前并沒有明確的界定，這就導(dǎo)致了中央和地方在支農(nóng)問題上推諉扯皮，資金發(fā)放不及時。支農(nóng)資金監(jiān)管乏力，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，財政支農(nóng)效果不明顯。財政資金在層層下?lián)苓^程中，經(jīng)常會發(fā)生資金截留、拖延現(xiàn)象，資金最終到位往往已經(jīng)錯過季節(jié)，影響了財政支農(nóng)效果。在財政資金使用中，由于缺乏監(jiān)管，資金擠占挪用作為其他經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，2003―2004年，審計署對全國50個縣2001―2002財政支農(nóng)資金進(jìn)行了審核，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)象非常普遍，50個縣共擠占挪用支農(nóng)資金95億元，占財政支農(nóng)資金投入總額的10%，支農(nóng)資金專項專用將直接影響農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。[7]