【正文】 力”，文件的第8調和第11條規(guī)定上海市政府有權對“優(yōu)秀人才”進行認定，并有權對引進人才的專業(yè)、年齡等人才結構進行宏觀調控。 3 各地尤其是上海、北京等等東部沿海發(fā)達地區(qū)，對優(yōu)秀科技人才的定義十分苛刻，設置了相當高的市場“門檻”阻止一般科技人員流動。事實上，高門檻政策不僅體現在對科技人員本人戶籍解決問題上，更重要的是通過阻礙其配偶和子女“流動”來間接地加大人才流動的成本。例如，上海市人事局在今年發(fā)布《上海市吸引國內優(yōu)秀人才來滬工作實施辦法》中，將“國內優(yōu)秀人”才定義為： 本市社會經濟發(fā)展需要的具有本科以上學歷，年齡在35歲以下的人員；本市高新技術企業(yè)需要且具有本科以上學歷的人員；獲得博士學位的專業(yè)技術人員；本市緊缺、急需、具有高級專業(yè)技術職務任職資格的人員；具有特殊才能的各類人員。 上海市對國內優(yōu)秀人才提供的主要優(yōu)惠條件主要有：（1）如果符合第二至第五條規(guī)定優(yōu)秀人員，不僅本人可調滬工作，其配偶和子女也可隨調隨遷；如果屬于第一條的人才，則要求其配偶也必須符合同樣條件，其配偶才能與子女調入上海。（2）凡是被以優(yōu)秀人才名義調入上海的人才，本人及其隨調隨遷人員均免征城市建設費。 4 一般科技人才流動后，由于戶籍管理政策規(guī)定，對工作單位的依附性很強，例如，在北京科技人員“工作寄住證”需要通過工作單位申請，工作三年后，戶口的辦理也許工作單位代為申請，這就使得科技人才在流動后三年內會受到一定的流動束縛。例如，北京市在2000年6月推出了“工作寄住證”制度，凡在北京市高新技術企業(yè)或跨國公司總部及研究發(fā)展中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業(yè)提出申請，可辦理“北京市工作寄住證”，持證者在購房、子女入托、入中小學等方面享有北京市民待遇，持寄住證3年者，經企業(yè)申請并報市人事局審批可轉為北京市正式戶口。 5 我國的人才戶籍管理政策基本是以省為單位來制定的，這卻造成了一個奇特的“外地和尚會念經”的現象，即高科技人才跨省流動成本反而比在省內流動要低很多。因為當他們跨省流動時，他們往往能夠得到相當補償和福利待遇，而在省內城市流動時，他們的流動成本將幾乎的不到任何補償。所以，這種政策在吸引人才的同時，也將許多人才推向外省。 二 社會保障體系與科技人才流動 社會保障制度是一種社會制度，是所有社會成員都有可能成為受益人的、具有社會的普遍性的社會制度。一國的社會保障體系應當能滿足居民的基本生活需求，而不是更高的生活要求。社會保障制度對科技人員的流動決策是有著強有力影響的。謝晉宇曾對美國和日本的社會保障系統(tǒng)與員工流失的關系做過較為深入的討論[24]，他認為，一般而言，一國社會保障的社會程度越高、保障體系越完善、員工參與機會均等，那么員工在流動時顧慮越少，員工流動性障礙也就越低。但是如果一個國家社會保障制度不健全、覆蓋面小、員工參與機會不均等時，員工作流動決策時顧慮多，可能會導致員工從社會福利保障程度低的企業(yè)流向社會保障或福利保障程度高的企業(yè)。以美國和日本為例，美國社會保障制度具有一元化以及統(tǒng)一化的特點，這非常適合于美國高度自由的市場經濟特點，其社會保障覆蓋面廣，籌資渠道多樣化，實行強制與自愿相結合的原則。在美國，員工從一個企業(yè)流向另一個企業(yè)時，流動的社會福利成本損失較小，因為不論養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷以及住房保險，都是社會性的，企業(yè)間的差距很小。而日本的社會保險體系的覆蓋面以及統(tǒng)一性都不及美國，保險的社會化程度也不及美國。在日本，不同屬性的職工或在不同的企業(yè)，其所享受的保險和福利存在相當的差距，所以員工的在企業(yè)間的流動成本要高于美國，因此其流動率也就較美國低很多。我國的社會保障制度建立于二十世紀五十年代初，一般認為[25]，大約至1957年我國已經基本形成較為完整的社會保障體系，并在保障項目、保障水平、管理方式等方面初步完成了基本立法工作，采取了社會統(tǒng)一的保險基金的征集、管理和調配使用制度，即由企業(yè)按工資總額的一定比例提取勞動保險基金，同意調配使用。到了改革開放前，雖然經過了文革十年動亂干擾，我國基本完善了計劃經濟條件下的社會保障體系。而其實質就是員工的福利保險基本上由政府和企業(yè)完全包下來。在這種體制下，企業(yè)員工沒有失業(yè)危險，所有的醫(yī)療、工傷、住房、退休金等等都由所在單位負責發(fā)放和實施，因此員工“擅自”流動就意味著失去所有的最基本的保障。1978年我國實施經濟改革以后，尤其是在1992年我國明確提出建設具有中國特設的社會主義市場經濟后，那種在計劃經濟時代建立來的社會保障制度使得國有企業(yè)背上了沉重的社會負擔，從而不能在市場中開展公平地競爭。此外，市場經濟也需要勞動力資源的市場化合理配置，而在傳統(tǒng)的社會保障體制下，是不可能存在勞動力市場的供需雙方的主體地位。因此，為了適應我國日益深化的經濟體制改革和社會生活需要，我國針對傳統(tǒng)社會保障體制的不足和弊端進行了全面的改革。目前已經形成樂意養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險等等為主的新的社會保障體系。1 養(yǎng)老保險。目前在發(fā)達沿海城市，養(yǎng)老保險是政府通過法律、法規(guī)強制實行的，由社會建立基金，當職工達到法頂的退休年齡和符合有關條件而退出勞動崗位時，由社會保險機構按規(guī)定提供物質幫助和服務。從我國各地政策來看，目前此項保險不僅覆蓋城市的常駐戶口職工，而且也覆蓋了城市的暫住戶口，當然也包括藍印戶口職工；當職工流動時，養(yǎng)老保險是可以得到有效的保證。2 基本醫(yī)療保險。目前也是政府強制實行，由國家、用人單位和個人共同籌集醫(yī)療保險基金，以保障參保職工基本醫(yī)療需求的一種社會保險制度。從政策上看，醫(yī)療保險也基本覆蓋全體職工。例如深圳市政府將醫(yī)療保險分為綜合醫(yī)療保險（含門診、住院）、住院醫(yī)療保險和特殊醫(yī)療保險三種形式。用人單位具有深圳常駐戶口、藍印戶口的在職職工和退休人員參加綜合醫(yī)療保險；具有暫住戶口的職工和領取失業(yè)救濟金期間失業(yè)人員參加住院保險；離退休人員和二等乙級以上革命殘廢軍人參加特殊醫(yī)療保險；參保人離開本市時，個人賬戶余額轉入其戶口所在地的社會保險機構，可以繼續(xù)使用；若當地無相應機構的，一次性發(fā)還給本人。因此，從這個規(guī)定來看，科技人員流動時是能夠得到基本的醫(yī)療保障的。3 失業(yè)保險。從規(guī)定來看失業(yè)同樣覆蓋全體城市職工。一般規(guī)定，必須在某市連續(xù)工作一年以上、在勞動年齡之內且具有勞動能力、失業(yè)后按照規(guī)定登記并由求職意向者可享受失業(yè)保險待遇。雖然，對于科技人員而言，失業(yè)的威脅并不是他們所考慮的，但是這個規(guī)定還是有利于對他們的親屬的工作保障，從而間接的促進了科技人員的流動。4 職工住房基金。住房基金往往是至針對具有當地常駐戶口固定職工以及合同制職工。因此對于那些沒有取得當地戶口的人員則無權享受該項福利待遇。所以，當科技人員流向外地時，住房基金損失將是他們考慮的一項流動成本。當然，對于那些被當作“優(yōu)秀人才”或“高科技人才”引進的人員是不存在這項流動成本的。雖然從政策層面上看，我國的社會保障體系基本上能夠覆蓋絕大部分勞動者，但實際上，我國現行保險體系本質上是“現收縣付體制下的企業(yè)保障，是與就業(yè)相聯系的勞動保險、與地域相聯系的城市保險，而不是嚴格意義上的覆蓋全社會的社會保障”。也就是說，勞動者只有就業(yè)于城市的國有企事業(yè)單位，才有可能享受這種保障，而且還要看科技人員所服務的企業(yè)是否有財力能夠負擔這種保障。至于集體、外資或個體企業(yè)，是否向職工提供國家所規(guī)定保險則需取決于企業(yè)的意愿和能力。一般而言，大型正規(guī)的外資企業(yè)或高科技企業(yè)、效益較好的集體企業(yè)等等比較重視職工的保險福利待遇，而小型的勞動密集型企業(yè)往往是將對職工保險福利采取能免則免政策，而決不會主動向職工提供保障。據統(tǒng)計目前我國保險覆蓋面不超過總人口的20%[26]。正是由于我國社會保障制度的社會化程度低，以及與企業(yè)和地域相聯系的特點，造成我國科技人員在流動決策時，往往偏愛挑選處于我國經濟較發(fā)達地區(qū)的大型外資企業(yè)、高科技企業(yè)以及效益良好的大型國有企業(yè)，而不愿意去我國經濟發(fā)展水平低的地區(qū)服務。當然，對我國高級優(yōu)秀人才而言，全國各地一般都愿意提供最佳的社會保障以吸引他們前來服務，所以這從另外一個側面證明，我國中低級人才跨地區(qū)流動障礙是最高的。 三 對促進我國科技人才流動的政策簡評 要想在我國建立完備有效率的人才市場就必須明確科技人才以及用人單位的市場主體地位，使得科技人員能夠自主在市場上選擇適合自己的工作 單位，而用人單位也同樣可以自主挑選符合要求的科技人才。而目前我國現存的人才市場管理政策、戶籍制度以及社會保障制度并不能完全確保科技人員市場的主體地位，他們實際上在某種程度上并不能按照自己意愿來選擇工作單位，從而使得市場配置勞動資源效率受到影響。下面我們分別從人才市場建設、戶籍制度和社會保障制度的改善方面提出一些改進建議。（一） （一） 人才市場建設的方面 1 目前由于各地區(qū)爭相制定自己戶籍管理制度，這使得我國人才市場被分割成眾小市場。一方面小市場與小市場之間相互爭奪高級人才，另一方面小市場內部卻又條塊分割，市場輻射范圍小，人才流動困難。一般而言，高級科技人才在我國是極為稀缺人力資源，因此針對他們的配置是應該在全國范圍內的，而不是某地或某區(qū)域的事情。所以，我國應該積極打破地域、行業(yè)以及部門限制，努力聯合各地的人才市場，建設全國范圍內的針對高級人才流動的大市場。在大市場中，各地分市場應該逐步形成統(tǒng)一的高級人才工作章程，實現信息共享和功能共用的、統(tǒng)一的高級人才市場服務的統(tǒng)一格局。這樣才能高效率配置我國稀缺高級專門人才，使他們在適合于自己的崗位上發(fā)揮出他們自己智慧和才能。 2 目前我國人才市場的管理和作用較為單一，“官辦”以及“行政”色彩濃厚，并處于絕對壟斷的地位。各地在人才交流方面的工作還主要以“租用場地，開設人才交流集市，同時收取入場費”為主要手段。由于這種手段過于簡單以至于許多不法分子也可以以同樣的手法騙取求職者錢財。這種人才市場不僅不能滿足普通科技人才流動的需要，而且不可能吸引任何高級人才進場進行求職。所以，我國人才市場建設必須轉變觀念，努力拓展市場功能，使得人才市場真正成為人才供需雙方信息集聚地、以及調節(jié)人才布局結構并能公平衡量人才價值權威機構。 3 各地人才市場要服從服務于人才人事工作的需要，吸納現代人才資源開發(fā)、配置的經驗，以現代化的網絡信息技術為手段，開發(fā)社會化服務功能，完善服務體系，為人才流動提供保障。上海市作為我國人才最為密集城市之一，他們的經驗值得其它地區(qū)人才市場參考，下面是上海市在今年提出的關于進一步完善上海人才服務體系的意見： （1）建立統(tǒng)一的信息服務系統(tǒng)，充分利用現有的人才資源信息服務系統(tǒng)。建立覆蓋大市場，溝通海內外，準確反映人才需求變化，為各類人才擇業(yè)和各類單位用人提供信息化服務。人才大市場內各個人才服務機構實行信息資源聯網共享，確保人才人事信息及時有效地入網和準確發(fā)布。 （2）建立流動人員人事檔案社會化管理系統(tǒng)。根據深化人事制度改革的要求和人才規(guī)模逐年增大的特點，為保障人才的合理流動，適應單位用人制度的改革，加強人事檔案的管理，防止流動人員檔案流失，提高代理人事檔案的利用效率，建立安全可靠、便捷高效、人流檔案不流的社會化管理和服務系統(tǒng)。按照國家標準和本市有關規(guī)定建立中心檔案庫，建立上海市流動人員人事檔案管理中心；并在條件具備的組織人事部門所屬人才服務機構設立中轉庫；實行流動在上海人才大市場內設立人才薪資調查咨詢專員，展開全方位的人才薪酬調查。收集信息資源，制作統(tǒng)一的評估分析軟件，形成反映人才價值的科學合理的市場價格體系，指導和調節(jié)人才的市場價格。（3）建立規(guī)范的人才資格評價系統(tǒng)。上海人才市場在人才服務過程中，積極引進和開發(fā)先進的有上海特色的人才測評軟件，制定標準的測評程序，加強對人才評價機構和工作人員的資質管理，加快培訓一支高素質的人才資格評價，提高人才配置的準確率和成功率，確保人才服務的質量。（4）建立科學的人才價值咨詢系統(tǒng)，在上海人才大市場內設立人才薪資調查咨詢專員，展開全方位的人才薪酬調查。收集信息資源，制作統(tǒng)一的評估分析軟件，形成反映人才價值的科學合理的市場價格體系，指導和調節(jié)人才的市場價格。（5）建立全方位服務的人事代理系統(tǒng)。實行人事代理制度，為各類單位和個人提供相關的人才人事服務。各成員單位實行聯網委托，互為代理，發(fā)揮人事代理在人才委托派遣、人事策劃、咨詢服務、人才招聘、人才引進、人才人事委托管理等方面功能性作用，共同維護人才人事工作社會化服務新機制的順利運行。（6）建立擇業(yè)指導系統(tǒng)。完善擇業(yè)登記辦法，上海人才大市場的各類專業(yè)人員和管理人員實行電腦登記，IC卡服務；健全多層次的人才推薦網絡；集聚有效的招聘職位需求信息；建立專職隊伍。聘請專家開展擇業(yè)指導和咨詢．提高擇業(yè)成功率；根據市場需求，開展多門類培訓；分級分類建立下崗或失業(yè)的專業(yè)人員和管理人員資料庫，為下崗或轉崗的專業(yè)人員和管理人員再就業(yè)提供服務；運用人才租賃、人才委派以及組織跨行業(yè)、跨區(qū)域交流等方式提供擇業(yè)機會。 （6）建立高層次人才中介配置系統(tǒng)。運用市場機制、暢通高層次優(yōu)秀人才的信息渠道，建立順暢運行的高級人才信息庫；設立高級人才配置網絡，集中高職位需求信息，高效及時、多渠道地利用高層次人才資源；開發(fā)運用市場價值導向、中介服務方式引進和配置高層次優(yōu)秀人才的新機制；導人科學手段，形成競聘競爭氛圍，提高高層次優(yōu)秀人才配置的成功率。 （二）戶籍管理和社會保障制度方面 1 國家應該制定統(tǒng)一的針對科技人才的流動戶籍管理辦法，促進他們在全國范圍內合理流動，并為將來建立全國性的人才大市場打下堅實的基礎；目前，各省市各自制定不同的管理規(guī)定，一方面，在省市間人才爭奪激烈，在省市內又設置各種障礙人才的“外流”；另一方面，由于人才流動成本高，只會導致高科技人才加速從我國經濟不發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，而發(fā)達地區(qū)的人才更不愿意流向西部等某些能發(fā)揮他們才干的地區(qū)。 2 各地應該適當降低對人才進入“門檻”的高度，以吸引潛在的高科技人才進入。從上面的討論中我們可以看到，各地對優(yōu)秀人才的界定動輒是博士學位獲得者或有突出貢獻的專家學者，而那些年輕極富潛力的人才災害沒有出成果之前是難以流動到適合他們需要的地方，許多年輕人才可能因為缺乏必要條件而埋沒。因此，“高門檻”的地方保護性人才市場政策對大部分人才的市場主體地位起到了很大的傷害作用。 3 大力推廣“柔性流動”概念以突破戶籍流動