【正文】 力”，文件的第8調(diào)和第11條規(guī)定上海市政府有權(quán)對“優(yōu)秀人才”進(jìn)行認(rèn)定，并有權(quán)對引進(jìn)人才的專業(yè)、年齡等人才結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀調(diào)控。 3 各地尤其是上海、北京等等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，對優(yōu)秀科技人才的定義十分苛刻，設(shè)置了相當(dāng)高的市場“門檻”阻止一般科技人員流動。事實(shí)上，高門檻政策不僅體現(xiàn)在對科技人員本人戶籍解決問題上，更重要的是通過阻礙其配偶和子女“流動”來間接地加大人才流動的成本。例如，上海市人事局在今年發(fā)布《上海市吸引國內(nèi)優(yōu)秀人才來滬工作實(shí)施辦法》中，將“國內(nèi)優(yōu)秀人”才定義為： 本市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的具有本科以上學(xué)歷，年齡在35歲以下的人員；本市高新技術(shù)企業(yè)需要且具有本科以上學(xué)歷的人員；獲得博士學(xué)位的專業(yè)技術(shù)人員；本市緊缺、急需、具有高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的人員；具有特殊才能的各類人員。 上海市對國內(nèi)優(yōu)秀人才提供的主要優(yōu)惠條件主要有：（1）如果符合第二至第五條規(guī)定優(yōu)秀人員，不僅本人可調(diào)滬工作，其配偶和子女也可隨調(diào)隨遷；如果屬于第一條的人才，則要求其配偶也必須符合同樣條件，其配偶才能與子女調(diào)入上海。（2）凡是被以優(yōu)秀人才名義調(diào)入上海的人才，本人及其隨調(diào)隨遷人員均免征城市建設(shè)費(fèi)。 4 一般科技人才流動后，由于戶籍管理政策規(guī)定，對工作單位的依附性很強(qiáng)，例如，在北京科技人員“工作寄住證”需要通過工作單位申請，工作三年后，戶口的辦理也許工作單位代為申請，這就使得科技人才在流動后三年內(nèi)會受到一定的流動束縛。例如，北京市在2000年6月推出了“工作寄住證”制度，凡在北京市高新技術(shù)企業(yè)或跨國公司總部及研究發(fā)展中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業(yè)提出申請，可辦理“北京市工作寄住證”，持證者在購房、子女入托、入中小學(xué)等方面享有北京市民待遇，持寄住證3年者，經(jīng)企業(yè)申請并報(bào)市人事局審批可轉(zhuǎn)為北京市正式戶口。 5 我國的人才戶籍管理政策基本是以省為單位來制定的，這卻造成了一個(gè)奇特的“外地和尚會念經(jīng)”的現(xiàn)象，即高科技人才跨省流動成本反而比在省內(nèi)流動要低很多。因?yàn)楫?dāng)他們跨省流動時(shí)，他們往往能夠得到相當(dāng)補(bǔ)償和福利待遇，而在省內(nèi)城市流動時(shí)，他們的流動成本將幾乎的不到任何補(bǔ)償。所以，這種政策在吸引人才的同時(shí)，也將許多人才推向外省。 二 社會保障體系與科技人才流動 社會保障制度是一種社會制度，是所有社會成員都有可能成為受益人的、具有社會的普遍性的社會制度。一國的社會保障體系應(yīng)當(dāng)能滿足居民的基本生活需求，而不是更高的生活要求。社會保障制度對科技人員的流動決策是有著強(qiáng)有力影響的。謝晉宇曾對美國和日本的社會保障系統(tǒng)與員工流失的關(guān)系做過較為深入的討論[24]，他認(rèn)為，一般而言，一國社會保障的社會程度越高、保障體系越完善、員工參與機(jī)會均等，那么員工在流動時(shí)顧慮越少，員工流動性障礙也就越低。但是如果一個(gè)國家社會保障制度不健全、覆蓋面小、員工參與機(jī)會不均等時(shí)，員工作流動決策時(shí)顧慮多，可能會導(dǎo)致員工從社會福利保障程度低的企業(yè)流向社會保障或福利保障程度高的企業(yè)。以美國和日本為例，美國社會保障制度具有一元化以及統(tǒng)一化的特點(diǎn)，這非常適合于美國高度自由的市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，其社會保障覆蓋面廣，籌資渠道多樣化，實(shí)行強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則。在美國，員工從一個(gè)企業(yè)流向另一個(gè)企業(yè)時(shí)，流動的社會福利成本損失較小，因?yàn)椴徽擆B(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷以及住房保險(xiǎn)，都是社會性的，企業(yè)間的差距很小。而日本的社會保險(xiǎn)體系的覆蓋面以及統(tǒng)一性都不及美國，保險(xiǎn)的社會化程度也不及美國。在日本，不同屬性的職工或在不同的企業(yè)，其所享受的保險(xiǎn)和福利存在相當(dāng)?shù)牟罹?，所以員工的在企業(yè)間的流動成本要高于美國，因此其流動率也就較美國低很多。我國的社會保障制度建立于二十世紀(jì)五十年代初，一般認(rèn)為[25]，大約至1957年我國已經(jīng)基本形成較為完整的社會保障體系，并在保障項(xiàng)目、保障水平、管理方式等方面初步完成了基本立法工作，采取了社會統(tǒng)一的保險(xiǎn)基金的征集、管理和調(diào)配使用制度，即由企業(yè)按工資總額的一定比例提取勞動保險(xiǎn)基金，同意調(diào)配使用。到了改革開放前，雖然經(jīng)過了文革十年動亂干擾，我國基本完善了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社會保障體系。而其實(shí)質(zhì)就是員工的福利保險(xiǎn)基本上由政府和企業(yè)完全包下來。在這種體制下，企業(yè)員工沒有失業(yè)危險(xiǎn)，所有的醫(yī)療、工傷、住房、退休金等等都由所在單位負(fù)責(zé)發(fā)放和實(shí)施，因此員工“擅自”流動就意味著失去所有的最基本的保障。1978年我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革以后，尤其是在1992年我國明確提出建設(shè)具有中國特設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)后，那種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立來的社會保障制度使得國有企業(yè)背上了沉重的社會負(fù)擔(dān)，從而不能在市場中開展公平地競爭。此外，市場經(jīng)濟(jì)也需要勞動力資源的市場化合理配置，而在傳統(tǒng)的社會保障體制下，是不可能存在勞動力市場的供需雙方的主體地位。因此，為了適應(yīng)我國日益深化的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會生活需要，我國針對傳統(tǒng)社會保障體制的不足和弊端進(jìn)行了全面的改革。目前已經(jīng)形成樂意養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等為主的新的社會保障體系。1 養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前在發(fā)達(dá)沿海城市，養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府通過法律、法規(guī)強(qiáng)制實(shí)行的，由社會建立基金，當(dāng)職工達(dá)到法頂?shù)耐诵菽挲g和符合有關(guān)條件而退出勞動崗位時(shí)，由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按規(guī)定提供物質(zhì)幫助和服務(wù)。從我國各地政策來看，目前此項(xiàng)保險(xiǎn)不僅覆蓋城市的常駐戶口職工，而且也覆蓋了城市的暫住戶口，當(dāng)然也包括藍(lán)印戶口職工；當(dāng)職工流動時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)是可以得到有效的保證。2 基本醫(yī)療保險(xiǎn)。目前也是政府強(qiáng)制實(shí)行，由國家、用人單位和個(gè)人共同籌集醫(yī)療保險(xiǎn)基金，以保障參保職工基本醫(yī)療需求的一種社會保險(xiǎn)制度。從政策上看，醫(yī)療保險(xiǎn)也基本覆蓋全體職工。例如深圳市政府將醫(yī)療保險(xiǎn)分為綜合醫(yī)療保險(xiǎn)（含門診、住院）、住院醫(yī)療保險(xiǎn)和特殊醫(yī)療保險(xiǎn)三種形式。用人單位具有深圳常駐戶口、藍(lán)印戶口的在職職工和退休人員參加綜合醫(yī)療保險(xiǎn)；具有暫住戶口的職工和領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間失業(yè)人員參加住院保險(xiǎn)；離退休人員和二等乙級以上革命殘廢軍人參加特殊醫(yī)療保險(xiǎn)；參保人離開本市時(shí)，個(gè)人賬戶余額轉(zhuǎn)入其戶口所在地的社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，可以繼續(xù)使用；若當(dāng)?shù)責(zé)o相應(yīng)機(jī)構(gòu)的，一次性發(fā)還給本人。因此，從這個(gè)規(guī)定來看，科技人員流動時(shí)是能夠得到基本的醫(yī)療保障的。3 失業(yè)保險(xiǎn)。從規(guī)定來看失業(yè)同樣覆蓋全體城市職工。一般規(guī)定，必須在某市連續(xù)工作一年以上、在勞動年齡之內(nèi)且具有勞動能力、失業(yè)后按照規(guī)定登記并由求職意向者可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。雖然，對于科技人員而言，失業(yè)的威脅并不是他們所考慮的，但是這個(gè)規(guī)定還是有利于對他們的親屬的工作保障，從而間接的促進(jìn)了科技人員的流動。4 職工住房基金。住房基金往往是至針對具有當(dāng)?shù)爻ｑv戶口固定職工以及合同制職工。因此對于那些沒有取得當(dāng)?shù)貞艨诘娜藛T則無權(quán)享受該項(xiàng)福利待遇。所以，當(dāng)科技人員流向外地時(shí)，住房基金損失將是他們考慮的一項(xiàng)流動成本。當(dāng)然，對于那些被當(dāng)作“優(yōu)秀人才”或“高科技人才”引進(jìn)的人員是不存在這項(xiàng)流動成本的。雖然從政策層面上看，我國的社會保障體系基本上能夠覆蓋絕大部分勞動者，但實(shí)際上，我國現(xiàn)行保險(xiǎn)體系本質(zhì)上是“現(xiàn)收縣付體制下的企業(yè)保障，是與就業(yè)相聯(lián)系的勞動保險(xiǎn)、與地域相聯(lián)系的城市保險(xiǎn)，而不是嚴(yán)格意義上的覆蓋全社會的社會保障”。也就是說，勞動者只有就業(yè)于城市的國有企事業(yè)單位，才有可能享受這種保障，而且還要看科技人員所服務(wù)的企業(yè)是否有財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)這種保障。至于集體、外資或個(gè)體企業(yè)，是否向職工提供國家所規(guī)定保險(xiǎn)則需取決于企業(yè)的意愿和能力。一般而言，大型正規(guī)的外資企業(yè)或高科技企業(yè)、效益較好的集體企業(yè)等等比較重視職工的保險(xiǎn)福利待遇，而小型的勞動密集型企業(yè)往往是將對職工保險(xiǎn)福利采取能免則免政策，而決不會主動向職工提供保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)目前我國保險(xiǎn)覆蓋面不超過總?cè)丝诘?0%[26]。正是由于我國社會保障制度的社會化程度低，以及與企業(yè)和地域相聯(lián)系的特點(diǎn)，造成我國科技人員在流動決策時(shí)，往往偏愛挑選處于我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的大型外資企業(yè)、高科技企業(yè)以及效益良好的大型國有企業(yè)，而不愿意去我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)服務(wù)。當(dāng)然，對我國高級優(yōu)秀人才而言，全國各地一般都愿意提供最佳的社會保障以吸引他們前來服務(wù)，所以這從另外一個(gè)側(cè)面證明，我國中低級人才跨地區(qū)流動障礙是最高的。 三 對促進(jìn)我國科技人才流動的政策簡評 要想在我國建立完備有效率的人才市場就必須明確科技人才以及用人單位的市場主體地位，使得科技人員能夠自主在市場上選擇適合自己的工作 單位，而用人單位也同樣可以自主挑選符合要求的科技人才。而目前我國現(xiàn)存的人才市場管理政策、戶籍制度以及社會保障制度并不能完全確保科技人員市場的主體地位，他們實(shí)際上在某種程度上并不能按照自己意愿來選擇工作單位，從而使得市場配置勞動資源效率受到影響。下面我們分別從人才市場建設(shè)、戶籍制度和社會保障制度的改善方面提出一些改進(jìn)建議。（一） （一） 人才市場建設(shè)的方面 1 目前由于各地區(qū)爭相制定自己戶籍管理制度，這使得我國人才市場被分割成眾小市場。一方面小市場與小市場之間相互爭奪高級人才，另一方面小市場內(nèi)部卻又條塊分割，市場輻射范圍小，人才流動困難。一般而言，高級科技人才在我國是極為稀缺人力資源，因此針對他們的配置是應(yīng)該在全國范圍內(nèi)的，而不是某地或某區(qū)域的事情。所以，我國應(yīng)該積極打破地域、行業(yè)以及部門限制，努力聯(lián)合各地的人才市場，建設(shè)全國范圍內(nèi)的針對高級人才流動的大市場。在大市場中，各地分市場應(yīng)該逐步形成統(tǒng)一的高級人才工作章程，實(shí)現(xiàn)信息共享和功能共用的、統(tǒng)一的高級人才市場服務(wù)的統(tǒng)一格局。這樣才能高效率配置我國稀缺高級專門人才，使他們在適合于自己的崗位上發(fā)揮出他們自己智慧和才能。 2 目前我國人才市場的管理和作用較為單一，“官辦”以及“行政”色彩濃厚，并處于絕對壟斷的地位。各地在人才交流方面的工作還主要以“租用場地，開設(shè)人才交流集市，同時(shí)收取入場費(fèi)”為主要手段。由于這種手段過于簡單以至于許多不法分子也可以以同樣的手法騙取求職者錢財(cái)。這種人才市場不僅不能滿足普通科技人才流動的需要，而且不可能吸引任何高級人才進(jìn)場進(jìn)行求職。所以，我國人才市場建設(shè)必須轉(zhuǎn)變觀念，努力拓展市場功能，使得人才市場真正成為人才供需雙方信息集聚地、以及調(diào)節(jié)人才布局結(jié)構(gòu)并能公平衡量人才價(jià)值權(quán)威機(jī)構(gòu)。 3 各地人才市場要服從服務(wù)于人才人事工作的需要，吸納現(xiàn)代人才資源開發(fā)、配置的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為手段，開發(fā)社會化服務(wù)功能，完善服務(wù)體系，為人才流動提供保障。上海市作為我國人才最為密集城市之一，他們的經(jīng)驗(yàn)值得其它地區(qū)人才市場參考，下面是上海市在今年提出的關(guān)于進(jìn)一步完善上海人才服務(wù)體系的意見： （1）建立統(tǒng)一的信息服務(wù)系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)有的人才資源信息服務(wù)系統(tǒng)。建立覆蓋大市場，溝通海內(nèi)外，準(zhǔn)確反映人才需求變化，為各類人才擇業(yè)和各類單位用人提供信息化服務(wù)。人才大市場內(nèi)各個(gè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行信息資源聯(lián)網(wǎng)共享，確保人才人事信息及時(shí)有效地入網(wǎng)和準(zhǔn)確發(fā)布。 （2）建立流動人員人事檔案社會化管理系統(tǒng)。根據(jù)深化人事制度改革的要求和人才規(guī)模逐年增大的特點(diǎn)，為保障人才的合理流動，適應(yīng)單位用人制度的改革，加強(qiáng)人事檔案的管理，防止流動人員檔案流失，提高代理人事檔案的利用效率，建立安全可靠、便捷高效、人流檔案不流的社會化管理和服務(wù)系統(tǒng)。按照國家標(biāo)準(zhǔn)和本市有關(guān)規(guī)定建立中心檔案庫，建立上海市流動人員人事檔案管理中心；并在條件具備的組織人事部門所屬人才服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立中轉(zhuǎn)庫；實(shí)行流動在上海人才大市場內(nèi)設(shè)立人才薪資調(diào)查咨詢專員，展開全方位的人才薪酬調(diào)查。收集信息資源，制作統(tǒng)一的評估分析軟件，形成反映人才價(jià)值的科學(xué)合理的市場價(jià)格體系，指導(dǎo)和調(diào)節(jié)人才的市場價(jià)格。（3）建立規(guī)范的人才資格評價(jià)系統(tǒng)。上海人才市場在人才服務(wù)過程中，積極引進(jìn)和開發(fā)先進(jìn)的有上海特色的人才測評軟件，制定標(biāo)準(zhǔn)的測評程序，加強(qiáng)對人才評價(jià)機(jī)構(gòu)和工作人員的資質(zhì)管理，加快培訓(xùn)一支高素質(zhì)的人才資格評價(jià)，提高人才配置的準(zhǔn)確率和成功率，確保人才服務(wù)的質(zhì)量。（4）建立科學(xué)的人才價(jià)值咨詢系統(tǒng)，在上海人才大市場內(nèi)設(shè)立人才薪資調(diào)查咨詢專員，展開全方位的人才薪酬調(diào)查。收集信息資源，制作統(tǒng)一的評估分析軟件，形成反映人才價(jià)值的科學(xué)合理的市場價(jià)格體系，指導(dǎo)和調(diào)節(jié)人才的市場價(jià)格。（5）建立全方位服務(wù)的人事代理系統(tǒng)。實(shí)行人事代理制度，為各類單位和個(gè)人提供相關(guān)的人才人事服務(wù)。各成員單位實(shí)行聯(lián)網(wǎng)委托，互為代理，發(fā)揮人事代理在人才委托派遣、人事策劃、咨詢服務(wù)、人才招聘、人才引進(jìn)、人才人事委托管理等方面功能性作用，共同維護(hù)人才人事工作社會化服務(wù)新機(jī)制的順利運(yùn)行。（6）建立擇業(yè)指導(dǎo)系統(tǒng)。完善擇業(yè)登記辦法，上海人才大市場的各類專業(yè)人員和管理人員實(shí)行電腦登記，IC卡服務(wù)；健全多層次的人才推薦網(wǎng)絡(luò)；集聚有效的招聘職位需求信息；建立專職隊(duì)伍。聘請專家開展擇業(yè)指導(dǎo)和咨詢．提高擇業(yè)成功率；根據(jù)市場需求，開展多門類培訓(xùn)；分級分類建立下崗或失業(yè)的專業(yè)人員和管理人員資料庫，為下崗或轉(zhuǎn)崗的專業(yè)人員和管理人員再就業(yè)提供服務(wù)；運(yùn)用人才租賃、人才委派以及組織跨行業(yè)、跨區(qū)域交流等方式提供擇業(yè)機(jī)會。 （6）建立高層次人才中介配置系統(tǒng)。運(yùn)用市場機(jī)制、暢通高層次優(yōu)秀人才的信息渠道，建立順暢運(yùn)行的高級人才信息庫；設(shè)立高級人才配置網(wǎng)絡(luò)，集中高職位需求信息，高效及時(shí)、多渠道地利用高層次人才資源；開發(fā)運(yùn)用市場價(jià)值導(dǎo)向、中介服務(wù)方式引進(jìn)和配置高層次優(yōu)秀人才的新機(jī)制；導(dǎo)人科學(xué)手段，形成競聘競爭氛圍，提高高層次優(yōu)秀人才配置的成功率。 （二）戶籍管理和社會保障制度方面 1 國家應(yīng)該制定統(tǒng)一的針對科技人才的流動戶籍管理辦法，促進(jìn)他們在全國范圍內(nèi)合理流動，并為將來建立全國性的人才大市場打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；目前，各省市各自制定不同的管理規(guī)定，一方面，在省市間人才爭奪激烈，在省市內(nèi)又設(shè)置各種障礙人才的“外流”；另一方面，由于人才流動成本高，只會導(dǎo)致高科技人才加速從我國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，而發(fā)達(dá)地區(qū)的人才更不愿意流向西部等某些能發(fā)揮他們才干的地區(qū)。 2 各地應(yīng)該適當(dāng)降低對人才進(jìn)入“門檻”的高度，以吸引潛在的高科技人才進(jìn)入。從上面的討論中我們可以看到，各地對優(yōu)秀人才的界定動輒是博士學(xué)位獲得者或有突出貢獻(xiàn)的專家學(xué)者，而那些年輕極富潛力的人才災(zāi)害沒有出成果之前是難以流動到適合他們需要的地方，許多年輕人才可能因?yàn)槿狈Ρ匾獥l件而埋沒。因此，“高門檻”的地方保護(hù)性人才市場政策對大部分人才的市場主體地位起到了很大的傷害作用。 3 大力推廣“柔性流動”概念以突破戶籍流動