【導(dǎo)讀】為政之道，首在得人。公務(wù)員制度是我國行政管理制度最重要的組成。公務(wù)員考核制度是公務(wù)員制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是其他各項(xiàng)公務(wù)員管理。但是隨著我國政治形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會形態(tài)的快速。阻礙了我國行政管理體制的改革。作者認(rèn)為，公務(wù)員考核制度應(yīng)順應(yīng)政治民主化的時(shí)代潮流，體。在改革的具體對策和措施中，一要完善考核法律制度體系，實(shí)現(xiàn)考。力；五要加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德的考核。

　　

【正文】 政治建設(shè)的要求。正如前文所述，在公務(wù)員考核中要充分體現(xiàn)擴(kuò)大考核參與面，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。另一方面，要把內(nèi)部考核和外部考核有機(jī)結(jié)合起來，既要堅(jiān)持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，在公務(wù)員考核工作中體現(xiàn)黨管干部的基本原則，又要建立外部考核機(jī)制，在公務(wù)員考核工作中體現(xiàn)客觀公正原則。 法治的目標(biāo)所謂法治的目標(biāo)是指考核工作要實(shí)現(xiàn)有法可依，依法考核。法治是人類目前實(shí)現(xiàn)社會化組織管理最佳的方式。法治是近現(xiàn)代憲政國家的基本政治原則和治國原則。行政法治是現(xiàn)代公共行政的一個(gè)普遍原則和管理方式。公務(wù)員考核的法治目標(biāo)是不僅是要制訂公務(wù)員行為的游戲規(guī)則，規(guī)范公務(wù)員行為，而且更重要的是要把國家、社會和執(zhí)政黨對公務(wù)員組織發(fā)展的要求轉(zhuǎn)換為國家的集體意志，也就是形成法律，形成對公務(wù)員的從政行為剛性約束，把公務(wù)員置于整個(gè)社會的集體監(jiān)督之下，而不是僅僅依靠其組織的內(nèi)部監(jiān)督。 科學(xué)的目標(biāo)所謂科學(xué)的目標(biāo)是指考核要建立在科學(xué)理論的基礎(chǔ)上，確保考核的權(quán)威性。所謂科學(xué)的目標(biāo)一方面是指，現(xiàn)代公務(wù)員考核是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。它包括了政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、論理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、人力資源管理、計(jì)算機(jī)技術(shù)等等多門社會人文和自然科學(xué)學(xué)科，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。另一方面是指，公務(wù)員考核的原則之一就是實(shí)事求是、客觀公正，因此要求考核工作從考核指標(biāo)體系的設(shè)置到考核方式方法、技術(shù)手段都要盡量科學(xué)化，做到客觀、準(zhǔn)確、精確，如實(shí)反映公務(wù)員的素質(zhì)、業(yè)績。 人本的目標(biāo)所謂人本的目標(biāo)是指考核要以人為本，促進(jìn)人的發(fā)展，提高公務(wù)員行政能力和素質(zhì)?？己耍保飞虾＝煌ù髮W(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究的目的絕不是為了考核而考核，說到底就是為了推動(dòng)組織和作為個(gè)體的公務(wù)員的發(fā)展。吉指出，“人類的工作觀從‘工具性’工作觀轉(zhuǎn)變?yōu)檩^‘精神面’工作觀”11。因此學(xué)習(xí)成為組織和公務(wù)員的一種內(nèi)在需要。所以，公務(wù)員考核的人本目標(biāo)就是要把考核的目的定位在通過推動(dòng)公務(wù)員能力素質(zhì)的提高來推動(dòng)整個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上。要結(jié)合建設(shè)學(xué)習(xí)型政府的目標(biāo)，把考核的壓力變?yōu)楣珓?wù)員學(xué)習(xí)的動(dòng)力，把考核指標(biāo)變?yōu)楣珓?wù)員明確學(xué)習(xí)方向的指標(biāo)，促使公務(wù)員向?qū)W習(xí)型、創(chuàng)新型的方向努力，提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)。 倫理價(jià)值的目標(biāo)所謂倫理價(jià)值的目標(biāo)是指考核要發(fā)揮倫理道德建設(shè)導(dǎo)向的功能，促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)的提升。公務(wù)員職業(yè)道德是“公務(wù)員在統(tǒng)治階級思想指導(dǎo)下在工作實(shí)踐和職業(yè)訓(xùn)練中所形成的職業(yè)心理、習(xí)慣、行為方式和群際關(guān)系的準(zhǔn)則”12。公務(wù)員特別是高級公務(wù)員是公眾充分信任并授權(quán)管理社會的特殊群體，其道德水準(zhǔn)和道德行為是其他社會成員的“標(biāo)桿”，因此公務(wù)員肩負(fù)道德示范和引導(dǎo)的重要職能。公務(wù)員考核具有行政行為導(dǎo)向功能，可以通過考評結(jié)果對公務(wù)員造成的影響來約束某些不良行政行為，引導(dǎo)公務(wù)員樹立良好的職業(yè)道德。這種通過外力激發(fā)內(nèi)省的道德喚醒方式在市場經(jīng)濟(jì)的處級階段和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會自我凈化能力跟不上市場經(jīng)濟(jì)沖擊力時(shí)，具有較大的作用。策略思考 考核民主化的策略思考我認(rèn)為，在堅(jiān)持黨管干部原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)考核民主化的主要策略是擴(kuò)大公眾的政治參與。所謂公眾政治參與就是指“政治系統(tǒng)內(nèi)的社會成員為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益，根據(jù)該政治系統(tǒng)認(rèn)可的程序和規(guī)范，采取一定的手段和方式選擇政治領(lǐng)導(dǎo)人、影響政治決策、監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施的政治運(yùn)行過程” 13。政治參與是公民利益和政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，反映了公民在政治生活中的地位和作用，是衡量一個(gè)社會政治民主化的重要標(biāo)志。擴(kuò)大公眾的政治參與就要在考核當(dāng)中引入公眾參與機(jī)制。公眾參與機(jī)制就是“要在政府與社會民眾之間通過一種合法、合理、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政事務(wù)的解決等行政外部性行為進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制” 14。公眾參與機(jī)制的實(shí)質(zhì)是公眾有權(quán)對政府及其工作人11121314[美]，郭進(jìn)隆譯，《第五項(xiàng)修煉》第二版，上海：三聯(lián)書店，2002 年，第 5 頁李貴鮮主編，《全國干部讀本—公共行政概論》，北京：人民出版社，2002 年 2 月，第 195 頁文曉明、王立新著，《社會主義民主政治運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：人民出版社，2004 年，第 168 頁吳海華，《略論現(xiàn)代行政條件下的公眾參與機(jī)制》，摘自 １８上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。擴(kuò)大公眾的政治參與就要實(shí)行外部性考核，所謂外部考核就是指“由公共部門特別是政府部門外的評估者所完成的評估”15。它包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一是考核主體的外部性。既讓相對于行政系統(tǒng)之外的社會公眾、非政府組織參與對公務(wù)員實(shí)施的考核，確保考核能得到公眾的認(rèn)同。社會公眾范圍包括普通民眾、群眾團(tuán)體、社會組織等。二是考核活動(dòng)的外部性，既考核活動(dòng)不僅可以由政府機(jī)關(guān)自己來實(shí)施，也可以由行政機(jī)關(guān)以外的非國家行政機(jī)構(gòu)來實(shí)施，確?？己顺绦蚬_透明和考核結(jié)果的客觀公正性。從政治學(xué)原理來看，現(xiàn)代國家的執(zhí)政合法性來源是公民認(rèn)同，公民認(rèn)同必須建立在公民政治參與的基礎(chǔ)之上。沒有參與就不可能有認(rèn)同。通過公眾和社會參與考核，使公務(wù)員的公務(wù)行為置于公眾和社會監(jiān)督之下，政府活動(dòng)就能較為容易獲得公民和社會認(rèn)可和支持。公眾參與公務(wù)員考核就是公民有序政治參與的途徑之一，也是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。所以考核主體的外部性是考核民主化的關(guān)鍵要素。從管理學(xué)原理來看，一個(gè)組織的績效是由外部決定的，即由組織外部的服務(wù)對象—客戶來評價(jià)的。“組織的成績存在于組織外部”。政府公務(wù)員的服務(wù)對象主要是社會公眾，其公務(wù)活動(dòng)的效果最終也是通過社會公眾的反應(yīng)來體現(xiàn)的。公眾的評價(jià)是對公務(wù)員考核的最真實(shí)、最可靠、最有力的評價(jià)。同時(shí)，外部考核也是對內(nèi)部考核的必要補(bǔ)充。外部考核和內(nèi)部考核并不對立，而是一個(gè)硬幣的兩面，只有同時(shí)從內(nèi)部和外部對公務(wù)員進(jìn)行考核，才能獲得較為真實(shí)完整的評價(jià),所以考核活動(dòng)的外部性是考核民主化的必備因素。 考核法治化的策略思考我國公務(wù)員考核法治化是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理法治化的重要內(nèi)容，是依法治國、依法執(zhí)政的必然要求。“法治化” 和“法制化”是有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。法治化側(cè)重于法律在國家社會生活中實(shí)現(xiàn)的過程，即法律的實(shí)踐過程。而法制化側(cè)重于法律制度體系的建立和完善的過程，即法律的立法過程。兩者之間是母子關(guān)系，法治化包括了法制化。法治化必須建立在法制化的基礎(chǔ)之上，沒有法制化就不可能實(shí)現(xiàn)法治化。嚴(yán)格來說，考核法治化是長遠(yuǎn)目標(biāo)，考核法制化是近期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)法治化必須首先完成法制化。因此，我認(rèn)為，考核法治化可以分兩個(gè)階段來進(jìn)行。第一個(gè)階段是建立和完善考核法律制度體系，做到有法可依，有章可循；第二個(gè)階段在考核工作中全面落實(shí)考核法律法規(guī)制度，做到依法考核。當(dāng)前主要的策略是健全和完善考核法律體系。公務(wù)員考核制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是健全和完善考核法律體系。一方面必須抓緊修訂現(xiàn)行考核制度。十多年來《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》基本沒有大的修改，已不能反映當(dāng)今中國的現(xiàn)15寧騷主編，《公共政策》，北京：高等教育出版社，2000 年，第 326 頁１９上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究狀和發(fā)展對公務(wù)員管理的需要。我國《中華人民共和國公務(wù)員法》已于 2005 年 4 月 27 日正式頒布，并將于 2006 年 1 月 1 月施行。它對公務(wù)員概念作出了新的定義，同時(shí)還對考核的一些規(guī)定作了適當(dāng)修改，這對公務(wù)員考核工作提出新的要求。另一方面有必要進(jìn)一步完善考核的制度體系?，F(xiàn)行《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》只是臨時(shí)性部門規(guī)章，權(quán)威性不高，已經(jīng)影響了其效力，因此必須要提高其法律地位，升格為行政法規(guī)。同時(shí)還要針對考核工作中出現(xiàn)的一些問題，補(bǔ)充一些制度規(guī)定。 考核科學(xué)化的策略思考正如目標(biāo)設(shè)計(jì)中所講，考核科學(xué)化包括兩個(gè)內(nèi)容：一是考核要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，二是考核要采用科學(xué)的方法和手段，以保證考核結(jié)果的信度和效度。因此，我認(rèn)為，考核科學(xué)化的主要策略是：首先要把考核指導(dǎo)思想建立在正確的政治理論基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從馬克思主義理論的立場和觀點(diǎn)出發(fā)，體現(xiàn)實(shí)踐第一性的原則，把公務(wù)員的實(shí)績作為考核的重點(diǎn)內(nèi)容，使考核建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)之上。其次在考核的過程中要綜合運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論。從考核制度的設(shè)計(jì)到考核結(jié)果的運(yùn)用都要充分利用管理學(xué)、行政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的理論成果，使考核具有較高的可信度和權(quán)威性。要建立一套科學(xué)的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠客觀準(zhǔn)確地衡量公務(wù)員實(shí)績，要采用新型的、科學(xué)的測量評估方法，采集信息、處理信息、運(yùn)用信息。 考核人本化的策略思考考核要體現(xiàn)以人為本就要 “把人的因素當(dāng)作管理中的首要因素和本質(zhì)因素”16。應(yīng)當(dāng)樹立以人為本的觀念，把考核的終極目標(biāo)確定為推動(dòng)人的全面發(fā)展上?？己思纫獫M足行政組織自我管理的需要，也要滿足公務(wù)員個(gè)體發(fā)展的需要。要通過考核來引導(dǎo)公務(wù)員把個(gè)體需要和組織需要、個(gè)體發(fā)展目標(biāo)和組織發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，兩者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，要通過考核，不僅能夠測量人才，還要能夠開發(fā)人才資源，挖掘人才的潛能，提高公務(wù)員素質(zhì)，推動(dòng)行政組織的發(fā)展。我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)考核人本化的目標(biāo)，就要著重采取以下策略：一要遵循“人事相符”和“權(quán)責(zé)對應(yīng)”的原則。不僅要考慮考核主體的因素，滿足不同類型的考核主體參與考核的需要，也要考慮到考核客體—公務(wù)員的因素，要結(jié)合公務(wù)員職位分類、崗位目標(biāo)、工作職責(zé)設(shè)計(jì)不同類型，不同層次的公務(wù)員考核辦法和考核指標(biāo)，還要根據(jù)公務(wù)員所處的社會歷史條件和客觀環(huán)境，實(shí)事求是地考核公務(wù)員的政績，作出恰如其分的評價(jià)。二要充分考慮人的物質(zhì)需要和精神需要，通過把公務(wù)員考核和公務(wù)員管理的其他環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，搞好考核制度與干部考核制度、公務(wù)員工資福利制度、公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度、公務(wù)員職２０上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究務(wù)升降制度等制度的銜接，發(fā)揮好考核的激勵(lì)效應(yīng)和管理效力。三要建立救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)益，努力降低考核誤差帶給被考核者造成的損害。 考核倫理化的策略思考公務(wù)員具有接受倫理約束的特殊必要。這是由公務(wù)員在社會生活中的特殊地位及其特殊的影響力決定的。從某種角度而言，公務(wù)員屬于公眾性人物，扮演了社會倫理“示范者”的角色，發(fā)揮著榜樣標(biāo)桿的作用。因此，公務(wù)員接受倫理約束是必要的。公務(wù)員考核倫理化的主要目的在于樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，提高公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)。我認(rèn)為，公務(wù)員接受倫理約束的策略有兩個(gè)，一是從內(nèi)部調(diào)控公務(wù)員行為，通過有效的倫理教育，形成正確的倫理意識；二是從外部來規(guī)范公務(wù)員行為，通過某種實(shí)踐活動(dòng)或者制度約束，促使公務(wù)員養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣。而兩者之間，后者是策略的重點(diǎn)。由于公務(wù)員考核具有很強(qiáng)的約束和引導(dǎo)作用，因此它可以成為公務(wù)員倫理建設(shè)的有效途徑。通過考核來加強(qiáng)公務(wù)員日常行政行為的規(guī)范，使公務(wù)員在行政活動(dòng)中充分履行“公眾至上”、“行政為民”的宗旨，達(dá)到行為規(guī)范、透明公開、廉潔高效的目標(biāo)。16張麗霞，《當(dāng)代公共管理方法的變革與發(fā)展趨勢》，《黨政論壇》，2004 年第 11 期，第 35 頁２１上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究第六章我國公務(wù)員考核制度改革的對策建議修訂完善考核的法規(guī)制度制度建設(shè)是帶有根本性和長遠(yuǎn)性的治國理政之道。因此必須把完善考核法律法規(guī)制度建設(shè)放在改革現(xiàn)行公務(wù)員考核制度的首位。隨著《中華人民共和國公務(wù)員法》于 2005 年 4 月 27 日頒布，它標(biāo)志著我國公務(wù)員考核法制建設(shè)又向前邁進(jìn)了一大步?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》對我國公務(wù)員考核工作乃至整個(gè)公務(wù)員管理都提出了新的課題，需要我們認(rèn)真分析，進(jìn)一步加以完善。 依法修訂現(xiàn)行《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》《中華人民共和國公務(wù)員法》即將于 2006 年 1 月 1 日開始實(shí)行，因此當(dāng)務(wù)之急就是對照《中華人民共和國公務(wù)員法》中關(guān)于考核的有關(guān)規(guī)定，抓緊修改現(xiàn)行的《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》，使兩者相互統(tǒng)一，避免出現(xiàn)違反《中華人民共和國公務(wù)員法》的情況。對照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，我認(rèn)為要在《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中修改或增加以下內(nèi)容17：將公務(wù)員考核對象范圍擴(kuò)大到原先參照公務(wù)員管理的黨委、人大、政協(xié)、司法、檢察機(jī)關(guān)工作者。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員新的分類方法，除了進(jìn)一步明確綜合管理類公務(wù)員的考核規(guī)定外，還要增加對專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的考核規(guī)定。將年度考核改為定期考核，使定期考核的方式更加靈活。將確定非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核等次的主管者從單一的部門負(fù)責(zé)人擴(kuò)大到授權(quán)的考核委員會。在考核結(jié)果中增加“基本稱職”等級，增加考核評定的彈性。修改保護(hù)公務(wù)員權(quán)益和救濟(jì)措施，改進(jìn)了考核復(fù)核和申訴的辦法、程序，增加直接提出申訴的救濟(jì)措施，放寬了申請復(fù)核時(shí)限。