【正文】
。在考核結(jié)果中增加“基本稱職”等級，增加考核評定的彈性。將年度考核改為定期考核，使定期考核的方式更加靈活。對照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，我認(rèn)為要在《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中修改或增加以下內(nèi)容17：將公務(wù)員考核對象范圍擴(kuò)大到原先參照公務(wù)員管理的黨委、人大、政協(xié)、司法、檢察機(jī)關(guān)工作者?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》對我國公務(wù)員考核工作乃至整個(gè)公務(wù)員管理都提出了新的課題，需要我們認(rèn)真分析，進(jìn)一步加以完善。因此必須把完善考核法律法規(guī)制度建設(shè)放在改革現(xiàn)行公務(wù)員考核制度的首位。通過考核來加強(qiáng)公務(wù)員日常行政行為的規(guī)范，使公務(wù)員在行政活動中充分履行“公眾至上”、“行政為民”的宗旨，達(dá)到行為規(guī)范、透明公開、廉潔高效的目標(biāo)。而兩者之間，后者是策略的重點(diǎn)。公務(wù)員考核倫理化的主要目的在于樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，提高公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)。從某種角度而言，公務(wù)員屬于公眾性人物，扮演了社會倫理“示范者”的角色，發(fā)揮著榜樣標(biāo)桿的作用。 考核倫理化的策略思考公務(wù)員具有接受倫理約束的特殊必要。二要充分考慮人的物質(zhì)需要和精神需要，通過把公務(wù)員考核和公務(wù)員管理的其他環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，搞好考核制度與干部考核制度、公務(wù)員工資福利制度、公務(wù)員獎懲制度、公務(wù)員職２０上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究務(wù)升降制度等制度的銜接，發(fā)揮好考核的激勵效應(yīng)和管理效力。我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)考核人本化的目標(biāo)，就要著重采取以下策略：一要遵循“人事相符”和“權(quán)責(zé)對應(yīng)”的原則?？己思纫獫M足行政組織自我管理的需要，也要滿足公務(wù)員個(gè)體發(fā)展的需要。 考核人本化的策略思考考核要體現(xiàn)以人為本就要 “把人的因素當(dāng)作管理中的首要因素和本質(zhì)因素”16。從考核制度的設(shè)計(jì)到考核結(jié)果的運(yùn)用都要充分利用管理學(xué)、行政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的理論成果，使考核具有較高的可信度和權(quán)威性。因此，我認(rèn)為，考核科學(xué)化的主要策略是：首先要把考核指導(dǎo)思想建立在正確的政治理論基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從馬克思主義理論的立場和觀點(diǎn)出發(fā)，體現(xiàn)實(shí)踐第一性的原則，把公務(wù)員的實(shí)績作為考核的重點(diǎn)內(nèi)容，使考核建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)之上。同時(shí)還要針對考核工作中出現(xiàn)的一些問題，補(bǔ)充一些制度規(guī)定。另一方面有必要進(jìn)一步完善考核的制度體系。我國《中華人民共和國公務(wù)員法》已于 2005 年 4 月 27 日正式頒布，并將于 2006 年 1 月 1 月施行。一方面必須抓緊修訂現(xiàn)行考核制度。當(dāng)前主要的策略是健全和完善考核法律體系。因此，我認(rèn)為，考核法治化可以分兩個(gè)階段來進(jìn)行。法治化必須建立在法制化的基礎(chǔ)之上，沒有法制化就不可能實(shí)現(xiàn)法治化。而法制化側(cè)重于法律制度體系的建立和完善的過程，即法律的立法過程。“法治化” 和“法制化”是有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。外部考核和內(nèi)部考核并不對立，而是一個(gè)硬幣的兩面，只有同時(shí)從內(nèi)部和外部對公務(wù)員進(jìn)行考核，才能獲得較為真實(shí)完整的評價(jià),所以考核活動的外部性是考核民主化的必備因素。公眾的評價(jià)是對公務(wù)員考核的最真實(shí)、最可靠、最有力的評價(jià)?！敖M織的成績存在于組織外部”。所以考核主體的外部性是考核民主化的關(guān)鍵要素。通過公眾和社會參與考核，使公務(wù)員的公務(wù)行為置于公眾和社會監(jiān)督之下，政府活動就能較為容易獲得公民和社會認(rèn)可和支持。從政治學(xué)原理來看，現(xiàn)代國家的執(zhí)政合法性來源是公民認(rèn)同，公民認(rèn)同必須建立在公民政治參與的基礎(chǔ)之上。社會公眾范圍包括普通民眾、群眾團(tuán)體、社會組織等。它包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一是考核主體的外部性。公眾參與機(jī)制的實(shí)質(zhì)是公眾有權(quán)對政府及其工作人11121314[美]，郭進(jìn)隆譯，《第五項(xiàng)修煉》第二版，上海：三聯(lián)書店，2002 年，第 5 頁李貴鮮主編，《全國干部讀本—公共行政概論》，北京：人民出版社，2002 年 2 月，第 195 頁文曉明、王立新著，《社會主義民主政治運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：人民出版社，2004 年，第 168 頁吳海華，《略論現(xiàn)代行政條件下的公眾參與機(jī)制》，摘自 １８上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。擴(kuò)大公眾的政治參與就要在考核當(dāng)中引入公眾參與機(jī)制。所謂公眾政治參與就是指“政治系統(tǒng)內(nèi)的社會成員為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益，根據(jù)該政治系統(tǒng)認(rèn)可的程序和規(guī)范，采取一定的手段和方式選擇政治領(lǐng)導(dǎo)人、影響政治決策、監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施的政治運(yùn)行過程” 13。這種通過外力激發(fā)內(nèi)省的道德喚醒方式在市場經(jīng)濟(jì)的處級階段和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會自我凈化能力跟不上市場經(jīng)濟(jì)沖擊力時(shí)，具有較大的作用。公務(wù)員特別是高級公務(wù)員是公眾充分信任并授權(quán)管理社會的特殊群體，其道德水準(zhǔn)和道德行為是其他社會成員的“標(biāo)桿”，因此公務(wù)員肩負(fù)道德示范和引導(dǎo)的重要職能。 倫理價(jià)值的目標(biāo)所謂倫理價(jià)值的目標(biāo)是指考核要發(fā)揮倫理道德建設(shè)導(dǎo)向的功能，促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)的提升。所以，公務(wù)員考核的人本目標(biāo)就是要把考核的目的定位在通過推動公務(wù)員能力素質(zhì)的提高來推動整個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上。吉指出，“人類的工作觀從‘工具性’工作觀轉(zhuǎn)變?yōu)檩^‘精神面’工作觀”11。 人本的目標(biāo)所謂人本的目標(biāo)是指考核要以人為本，促進(jìn)人的發(fā)展，提高公務(wù)員行政能力和素質(zhì)。它包括了政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、論理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、人力資源管理、計(jì)算機(jī)技術(shù)等等多門社會人文和自然科學(xué)學(xué)科，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。 科學(xué)的目標(biāo)所謂科學(xué)的目標(biāo)是指考核要建立在科學(xué)理論的基礎(chǔ)上，確保考核的權(quán)威性。行政法治是現(xiàn)代公共行政的一個(gè)普遍原則和管理方式。法治是人類目前實(shí)現(xiàn)社會化組織管理最佳的方式。另一方面，要把內(nèi)部考核和外部考核有機(jī)結(jié)合起來，既要堅(jiān)持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，在公務(wù)員考核工作中體現(xiàn)黨管干部的基本原則，又要建立外部考核機(jī)制，在公務(wù)員考核工作中體現(xiàn)客觀公正原則。一方面，在公務(wù)員考核制度中體現(xiàn)社會主義民主政治建設(shè)的要求。公民認(rèn)同在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)就是政治民主化。 民主的目標(biāo)所謂的民主的目標(biāo)是指考核要體現(xiàn)政治民主化要求，體現(xiàn)民主執(zhí)政理念?！扒鄭u模式”和“蘭州試驗(yàn)”等創(chuàng)舉顯現(xiàn)了我國政府及公務(wù)員績效評估專業(yè)化的趨勢。此外，2004 年 8 月到 2005 年 3 月，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心組織了 450 多家非公企業(yè)對甘肅省 14 個(gè)市、洲政府和 39 個(gè)省屬職能部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行績效評價(jià)。這些考核官的測評結(jié)果直接關(guān)系到被考核單位的業(yè)績評定和考核對象的升遷使用。比如青島市就設(shè)立了職業(yè)化的“政務(wù)考核官”。即使有好的制度和好的辦法，如果沒有合格的機(jī)構(gòu)和人員去實(shí)施，考核質(zhì)量就得不到保證。目前，國內(nèi)很多地方政府、組織人事部門、科研機(jī)構(gòu)開發(fā)了考核測評的軟件產(chǎn)品。最主要的是普遍運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。另外，隨著我國人事制度改革的發(fā)展，一些地方開始嘗試組織部門和人事部門合署辦公的趨勢，如上海浦東新區(qū)就是如此，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式有利于把公務(wù)員考核納入黨政干部考核體系，有利于提高公務(wù)員考核的系統(tǒng)性、權(quán)威性、１５上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究有效性。近年來有些地區(qū)出現(xiàn)一種創(chuàng)新，就是把黨委組織部門對領(lǐng)導(dǎo)干部的考察和政府部門對公務(wù)員的考核“統(tǒng)”起來，進(jìn)行“捆綁式”綜合考察。這樣動態(tài)考核比較貼切地反映出公務(wù)員的實(shí)際政績。浙江金華市浦江縣在公務(wù)員考核中探索了“動態(tài)考核”的辦法。能級考核制度的實(shí)施較好地把公務(wù)員個(gè)人發(fā)展目標(biāo)和組織發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，不僅激發(fā)了公務(wù)員的學(xué)習(xí)進(jìn)取意識，而且整體隊(duì)伍素質(zhì)得到有效提高。通過崗位分析確定不同類型、層次的崗位能力傾向要求。在能力考評方面，采用民主測評、組織考核和崗位專業(yè)資歷考核相結(jié)合的方式，對公務(wù)員能力進(jìn)行全方位、多層次、多角度地量化評定。將公務(wù)員崗位能力分為公共能力和專業(yè)能力兩大類六個(gè)等級。（3）考“能”開始從只考核個(gè)人的業(yè)務(wù)技能、專業(yè)技術(shù)水平等顯能向以促進(jìn)公務(wù)員的發(fā)展為目標(biāo)，提升人的潛能轉(zhuǎn)變。比如浙江湖州市 2001 年開始淡化了考核 GDP 指標(biāo)，代之以經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益情況、群眾生產(chǎn)生活條件改善情況、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)情況、政府職能轉(zhuǎn)變和行政效能進(jìn)步情況四個(gè)新的指標(biāo)。這樣的考核導(dǎo)向造成地方經(jīng)濟(jì)畸形繁榮，而給社會協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境帶來長期損害。（2）考“績”開始從注重單維度向多維度轉(zhuǎn)變，從單純地偏重經(jīng)濟(jì)型指標(biāo)向注重經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保指標(biāo)平衡的綜合性指標(biāo)轉(zhuǎn)變。比如上海市金山區(qū)在公務(wù)員考核中首次建立了“誠信考核”，平時(shí)在公務(wù)活動中有失誠信者，實(shí)行扣分制，而且不保底。近幾年來由于過度強(qiáng)調(diào)市場競爭、追求利益，經(jīng)濟(jì)、社會生活中甚至公共行政活動當(dāng)中都出現(xiàn)了道德缺失，尤以誠信危機(jī)為盛，公務(wù)員職業(yè)道德被高度關(guān)注。（1）考“德”開始從偏重政治屬性擴(kuò)展到個(gè)體的道德修養(yǎng)。總之，目前國內(nèi)對于考核主體問題，比較一致的看法是，考核主體既要包括行政機(jī)關(guān)等內(nèi)部性考核主體，也要包括行政系統(tǒng)之外的主體，使公務(wù)員考核逐步從單一的內(nèi)部考核模式轉(zhuǎn)向內(nèi)外考核相結(jié)合的模式。有的學(xué)者認(rèn)為各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)成為評價(jià)官員業(yè)績的主體，根據(jù)評價(jià)結(jié)果決定對地方政府官員的獎懲。雖然南京萬人評議活動的獨(dú)立性、可靠性受到社會和某些學(xué)者的質(zhì)疑，但是就其能夠?qū)崿F(xiàn)考核工作的“裁判員和運(yùn)動員分離”而言顯得意義非凡。這一措施實(shí)行后，整個(gè)南京市行政系統(tǒng)的行風(fēng)、政風(fēng)，公務(wù)員的工作作風(fēng)和工作效率都得到了有效改進(jìn)。2001 年時(shí)任南京市委書記李源潮針對當(dāng)時(shí)南京市政府機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提出了“請人民評判”的口號。民評官有兩種方式：一種是不定向的，一般在普通民眾中，隨機(jī)抽取人員參加考核；另一種是定向的，即在特定的社會群體中（一般是與考核對象工作有關(guān)的人員）１３上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究隨機(jī)抽取人員參加考核。所謂“民評+官評”的考核方式是指公務(wù)員考核主體不僅有政府的考核人員，也有社會力量參與考核。 考核模式從官評官向民評官轉(zhuǎn)變公務(wù)員考核一直以來都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施的，這種內(nèi)部評價(jià)模式被稱為“官評官”。自從黨的十六大以來，“三個(gè)代表”重要思想、以人為本、科學(xué)發(fā)展觀、正確的政績觀和權(quán)力觀、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政等成為新的執(zhí)政理念和發(fā)展指導(dǎo)思想之后，從中央到地方都開始積極探索行政管理體制改革的新思路，公務(wù)員考核制度改革也出現(xiàn)了許多創(chuàng)新舉措。顯然，近年來在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展的“新公共管理”運(yùn)動不能不對我國政府行政管理制度，包括我國公務(wù)員考核制度的改革導(dǎo)向產(chǎn)生重大影響?！罢僭臁辈呗缘囊豁?xiàng)重要戰(zhàn)略就是在公共部門推行“顧客戰(zhàn)略”?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動自七、八十年代起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞之后，迅速擴(kuò)展到加拿大、荷蘭、瑞典、法國等歐洲國家，進(jìn)入 90 年代之后，一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也加入了改革的大潮。因此，這一趨勢必然也應(yīng)該成為我國公務(wù)員考核制度改革的一個(gè)外在動因。社會現(xiàn)代化推動了社會生活方式、社會思想意識和社會倫理觀念的文明和進(jìn)步。再次，我國社會現(xiàn)代化的趨勢不斷加快。這一系列的挑戰(zhàn)必然會對公務(wù)員考核帶來廣泛而深刻的影響。但是經(jīng)濟(jì)全球化又是一把“雙刃劍”，它對我國政府管理提出了巨大挑戰(zhàn)，導(dǎo)致行政理念的變革。其次，我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的程度不斷加深。與之相適應(yīng)，政府職能重心從注重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)濟(jì)、社會的平衡發(fā)展，加強(qiáng)公共服務(wù)和社會管理，關(guān)注人的全面發(fā)展。轉(zhuǎn)軌時(shí)期的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)是政府主導(dǎo)的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)的市場化、全球化化和社會的現(xiàn)代化都對我國公共行政，包括政府公務(wù)員管理提出了許多新挑戰(zhàn)。因?yàn)樾姓w制改革是政治體制改革的外圍，入手容易，阻力較小，所以，可以考慮把公務(wù)員考核制度改革作為推動我國行政體制和政治體制改革的切入點(diǎn)之一，讓公眾參與公務(wù)員考核，成為公眾監(jiān)督政府的一個(gè)手段，從而推動決策民主和行政民主，并進(jìn)而達(dá)到政治民主的目的。當(dāng)前我國政治體制改革主要依靠的是政黨推動，通過加強(qiáng)執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主來推動和促進(jìn)人民民主，其途徑主要是通過政治制度化建設(shè)以及擴(kuò)大政治參與來推動民主政治發(fā)展。我國政治的發(fā)展主要通過政治體制的自我完善即政治體制改革來推動。亨廷頓認(rèn)為政治現(xiàn)代化的關(guān)鍵是不斷提高政治制度化水平與不斷提高政治參與要求相適應(yīng)，使二者達(dá)到平衡。二是擴(kuò)大政治參與。政治發(fā)展的途徑一般是兩個(gè)：一是政治制度化。要之，我國公務(wù)員考核制度改革的動因從外因角度而言是我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，從內(nèi)因角度而言是行政組織自身改革的需要。馬克思主義認(rèn)為，上層建筑必然要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要，這是上層建筑的內(nèi)生屬性。這些變化是全方位的，包括組織目標(biāo)、組織功能、組織結(jié)構(gòu)、組織文化等方面。公共行政組織是社會大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，而公務(wù)員考核又是行政組織自身一個(gè)分支系統(tǒng)。可以說，現(xiàn)行公務(wù)員考核制度已到了非改不可的地步。改革開放 20 多年以來，我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。公共行政環(huán)境是指直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。１０上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國公務(wù)員考核制度的研究第四章我國公務(wù)員考核制度改革的動因和趨向改革的動因改革現(xiàn)行公務(wù)員考核制度的動因既有外部性動因，也有內(nèi)