【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 。運(yùn)用考核結(jié)果，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)政府人事部門十分注意把通過(guò)考核所發(fā)現(xiàn)的一批德才兼?zhèn)?、政?jī)突６上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究出、有群眾基礎(chǔ)的公務(wù)員及時(shí)充實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，把考核確定為優(yōu)秀等次的人員列入后備干部隊(duì)伍進(jìn)行培養(yǎng)等，使考核制度與使用制度更加緊密地結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)造了人才脫穎而出的優(yōu)良機(jī)制。同時(shí)按照考核結(jié)果實(shí)施懲戒，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年平均 95%以上的公務(wù)員都參加年度考核，1996 年至 1998 年全國(guó)公務(wù)員受到降職處理的有 4042 人，考核結(jié)果與職務(wù)升降聯(lián)系起來(lái)的作法，加大了干部能上能下的改革力度，有力地促進(jìn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。（見表 21）表 2119961998 年我國(guó)公務(wù)員考核情況表資料來(lái)源：公務(wù)員考試在線網(wǎng)站總之，公務(wù)員考核的有效實(shí)施激發(fā)了廣大公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和進(jìn)取精神，增強(qiáng)了干好事業(yè)的責(zé)任感和提高自身素質(zhì)的緊迫感；促進(jìn)了廉政勤政建設(shè)，推動(dòng)了工作效率的提高，樹立了公務(wù)員隊(duì)伍的良好形象；發(fā)現(xiàn)了優(yōu)秀人才，增強(qiáng)了培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)工作的針對(duì)性和選拔使用干部的準(zhǔn)確性，促進(jìn)了人事管理工作整體水平地提高，發(fā)揮了考核工作在整個(gè)人事管理工作中的基礎(chǔ)性作用。55以上資料引自《公務(wù)員考核制度 10 年實(shí)踐與發(fā)展》，摘自公務(wù)員考試在線網(wǎng)站７項(xiàng) 目199619971998參加考核人數(shù)（占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的比例）4847231 人（%）4941113 人（%）5043557 人（%）考核為優(yōu)秀人數(shù)（占考核人數(shù)的比例）690686 人（%）686155 人（%）698339 人（）考核為稱職人數(shù)（占考核人數(shù)的比例）4146772 人（%）4245995 人（%）4337628 人（86%）考核為不稱職人數(shù)（占考核人數(shù)的比例）9773 人人（%）8963 人（%）7590 人（%）被處理的人數(shù)1476 人1326 人1240 人上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究第三章我國(guó)公務(wù)員考核制度現(xiàn)存的主要問(wèn)題總體上來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員考核制度的起步是比較成功的，但是由于我國(guó)公務(wù)員制度整體上還處于探索階段，還不夠成熟，再加上我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各方面都在快速發(fā)展變化當(dāng)中，因此在我國(guó)建立和運(yùn)作都較短的公務(wù)員考核制度也暴露出許多問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題 法律權(quán)威性不高按照我國(guó)法律體系的規(guī)定，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件稱為法律，而由國(guó)務(wù)院和人事部制定的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》稱為行政規(guī)章和國(guó)務(wù)院的部門規(guī)章。因此我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員管理制度包括考核制度都沒有上升為正式的法律。由于行政法規(guī)和部門規(guī)章效力低于由立法機(jī)關(guān)制定和通過(guò)的正式法律，而且這些現(xiàn)行的行政法規(guī)和部門規(guī)章均屬暫行性質(zhì)。因此其權(quán)威性受到一定影響。 考核方法比較簡(jiǎn)單當(dāng)前我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中要求考核方法“簡(jiǎn)單易行、宜于操作、防止繁瑣”。由于過(guò)于注重簡(jiǎn)單方便卻忽視了考核方法的科學(xué)性，主要表現(xiàn)為大多采用定性考核的方法，很少采用定量考核的方法。所謂定性的方法主要是指對(duì)公務(wù)員的德能勤績(jī)的表現(xiàn)，采用綜合的、主觀式的評(píng)價(jià)方法。這種方法對(duì)于考核公務(wù)員的思想政治素質(zhì)、道德品質(zhì)等較為適用，但是對(duì)于考核公務(wù)員的“績(jī)”就顯得不夠科學(xué)和精確，難以對(duì)公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行客觀公正、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。 考核目的過(guò)于狹窄目前，我國(guó)公務(wù)員考核的主要目的是為公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、工資調(diào)整、職務(wù)升降等提供依據(jù)，激勵(lì)公務(wù)員不斷提高工作水平，取得更好成績(jī)。但從實(shí)際情況來(lái)看未能盡如人意。一個(gè)重要原因就是考核僅注重從組織的目標(biāo)出發(fā)，很少將組織發(fā)展需要與個(gè)體發(fā)展需要結(jié)合起來(lái)考慮，遠(yuǎn)不能滿足公務(wù)員自身潛能開發(fā)、績(jī)效提高和個(gè)性發(fā)展的需要?？傊己斯δ苤詻]有充分發(fā)揮出來(lái)是沒有遵守物質(zhì)需要與精神需要、潛在需要與現(xiàn)實(shí)需要、組織需要和個(gè)體需要相結(jié)合的原則6。 指標(biāo)設(shè)計(jì)失之籠統(tǒng)當(dāng)前，公務(wù)員考核的指標(biāo)主要是四個(gè)：德、能、勤、績(jī)。雖然這四個(gè)指標(biāo)基本涵蓋了公務(wù)８上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究員工作的各個(gè)方面，它們的內(nèi)涵十分豐富，外延十分廣闊，但是缺乏精確性，必須有明確、詳細(xì)的二級(jí)或者三級(jí)指標(biāo)來(lái)說(shuō)明。此外不同層次、不同類型、不同崗位的公務(wù)員都采用同一指標(biāo)，同一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏合理性和科學(xué)性，沒有體現(xiàn)不同公務(wù)員的需求和崗位職責(zé)的區(qū)別，導(dǎo)致考核結(jié)果“千人一面”。執(zhí)行操作層面的問(wèn)題 考核主體單向化目前，我國(guó)公務(wù)員考核主要就是采取上級(jí)評(píng)下級(jí)的單向考核的方式。既缺乏行政機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門的考評(píng)，也缺乏同級(jí)、下屬和工作對(duì)象的考核，更缺乏社會(huì)公眾參與下的考核。 組織操作形式化在考核程序上，現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中規(guī)定了公務(wù)員考核的五個(gè)基本程序，但在實(shí)際操作過(guò)程中，各地各部門掌握的尺寸和執(zhí)行的力度千差萬(wàn)別。如有的部門對(duì)個(gè)人總結(jié)的要求不高，有的甚至把以前的考核總結(jié)改一改；又如主管領(lǐng)導(dǎo)一般只寫建議等次而不寫評(píng)語(yǔ)，考核委員會(huì)和考核小組難以對(duì)其考核意見進(jìn)行審核，導(dǎo)致監(jiān)督虛化。再如根據(jù)現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行條例》第 6 條的規(guī)定“被確定為優(yōu)秀等級(jí)的人數(shù)，一般掌握在本部門國(guó)家公務(wù)員總?cè)藬?shù)的百分之十以內(nèi)，最多不超過(guò)百分之十五”。該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)者的本意在于保證優(yōu)秀者的質(zhì)量，達(dá)到罰劣獎(jiǎng)優(yōu)的效果。而在執(zhí)行操作中，如何保證不超過(guò)這百分之十的界限成了一種硬性規(guī)定，將這百分之十的人數(shù)在下屬的各個(gè)部門進(jìn)行分配，使得按考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是優(yōu)秀的人因?yàn)槿藬?shù)限制評(píng)不到優(yōu)秀，不能得優(yōu)秀的卻為了保證百分之十下分配的名額評(píng)上了優(yōu)秀。同時(shí)一些部門和地區(qū)按資論輩，逐年輪流評(píng)為優(yōu)秀。這種方法極大地挫傷了平時(shí)工作積極性高的公務(wù)員，也背離了以工作實(shí)績(jī)?cè)u(píng)定等次的要求。 激勵(lì)作用弱效化考核的效力是指考核結(jié)果對(duì)考核對(duì)象產(chǎn)生的影響，主要體現(xiàn)在考核結(jié)果對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)懲、升降和行為規(guī)范的作用上。但在這方面目前也存在的不少問(wèn)題。 獎(jiǎng)勵(lì)不力。從職務(wù)晉升資格角度來(lái)看，現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中只要求“連續(xù) 2 年考核為優(yōu)秀的具備任職資格”而沒有把考核優(yōu)秀作為職務(wù)晉升的必要條件，因此在實(shí)際操作中只要不被評(píng)為“不稱職”就可以享受與年度考核等次為“優(yōu)秀”的公務(wù)員同等的晉升機(jī)會(huì)，這就造成很多多次被評(píng)為優(yōu)秀的公務(wù)員沒有被提拔使用起來(lái)，而一些從來(lái)沒有被評(píng)為優(yōu)秀6黃衛(wèi)平、譚功榮，《公務(wù)員制度比較》，北京：中央編譯出版社，2002 年，第 148 頁(yè)９上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究的公務(wù)員反而得到提拔重用的怪現(xiàn)象。此外，從物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)角度來(lái)看，年度考核中被確定為優(yōu)秀的公務(wù)員與被確定為稱職的公務(wù)員僅有的差別只限于一次性獎(jiǎng)金的發(fā)放上，過(guò)小的差距顯然起不到激勵(lì)先進(jìn)的作用。 懲罰不重?，F(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》對(duì)年度考核中被評(píng)為不稱職的公務(wù)員的處理上，連續(xù)兩年考核被確定為不稱職的，按規(guī)定應(yīng)予以辭退，而對(duì)那些嚴(yán)重違反公務(wù)員紀(jì)律受到記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職處分的人員，在處分期限內(nèi)，也只有當(dāng)年度要確定為不稱職等次，甚至有些造成國(guó)家和社會(huì)公眾重大損失的高級(jí)公務(wù)員僅僅給予撤職處分，沒有被開除出公務(wù)員隊(duì)伍。這樣的規(guī)定不僅容易造成放寬標(biāo)準(zhǔn)定等次，而且嚴(yán)重違反了公正的原則，影響了公務(wù)員考核制度的權(quán)威性和效力?？傊?，現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》激勵(lì)機(jī)制缺陷的關(guān)鍵在于考核制度和其他管理制度脫節(jié)，沒有形成合力。如考核制度沒有和監(jiān)察制度結(jié)合起來(lái)，一些公務(wù)員在公務(wù)員考核中評(píng)為稱職，甚至優(yōu)秀，但是很快就被發(fā)現(xiàn)有這樣或那樣的問(wèn)題受到黨紀(jì)國(guó)法的處罰。再如考核制度沒有和干部選拔任用制度掛鉤。在有關(guān)職務(wù)晉升的制度中如《黨政干部選拔任用條例》這一我國(guó)當(dāng)前最重要的干部選拔任用規(guī)范文件中沒有規(guī)定要提拔使用的公務(wù)員必須是考核為優(yōu)秀。正是二者之間的不協(xié)調(diào)造成公務(wù)員考核效力在某種程度上的遞減。 考核結(jié)果缺乏信度盡管現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》明確要求：公務(wù)員“年度考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)?！钡壳埃嘘P(guān)部門對(duì)公務(wù)員的平時(shí)考核如何操作沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，許多單位和部門也很不重視平時(shí)考核，自行制定的一些平時(shí)考核方法，要么比較繁瑣，難懂難記，加重了工作負(fù)擔(dān)，要么與年度考核相脫節(jié)，不能為其提供有效的依據(jù)，致使年度考核考之無(wú)據(jù)，考核結(jié)果存在一定程度的失真。我認(rèn)為，上述我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員考核制度在執(zhí)行操作層面中存在的問(wèn)題，追根溯原，關(guān)鍵在于從考核制度的制訂、執(zhí)行過(guò)程到監(jiān)督反饋都是行政機(jī)關(guān)自己來(lái)完成的，都是發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的，缺少外部力量比如權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介、社會(huì)輿論特別是行政服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的介入程度不夠。因此對(duì)于新型的開放性公共管理要求而言，這種內(nèi)部性行為的可信度、權(quán)威性、客觀性和有效性都得不到社會(huì)廣泛的認(rèn)可，甚至得不到考核對(duì)象即公務(wù)員的真正認(rèn)同。１０上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究第四章我國(guó)公務(wù)員考核制度改革的動(dòng)因和趨向改革的動(dòng)因改革現(xiàn)行公務(wù)員考核制度的動(dòng)因既有外部性動(dòng)因，也有內(nèi)部性動(dòng)因。外部性動(dòng)因來(lái)自公共行政環(huán)境變化的要求。公共行政環(huán)境是指直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動(dòng)過(guò)程、活動(dòng)方式的外部要素的總和。這些要素既包括物質(zhì)要素（如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)民收入、基礎(chǔ)設(shè)施等）和精神要素（如意識(shí)形態(tài)、政治制度、文化習(xí)俗、國(guó)民素質(zhì)等）；也包括公共部門外要素（如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，還包括國(guó)際環(huán)境）和公共部門內(nèi)要素（如行政管理體制，組織結(jié)構(gòu)、行政人員等）7。改革開放 20 多年以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。而自 1993 年公務(wù)員制度建立以來(lái)， 國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》12 年來(lái)幾乎沒有大的修訂?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行公務(wù)員考核制度已到了非改不可的地步。內(nèi)部性動(dòng)因來(lái)自公共行政組織自身發(fā)展的需求。公共行政組織是社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，而公務(wù)員考核又是行政組織自身一個(gè)分支系統(tǒng)。母系統(tǒng)的變化必然帶來(lái)子系統(tǒng)的變化。這些變化是全方位的，包括組織目標(biāo)、組織功能、組織結(jié)構(gòu)、組織文化等方面。從我國(guó)來(lái)看，雖然政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革均取得了很大成績(jī)，但是兩者發(fā)展不同步，總體而言政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。馬克思主義認(rèn)為，上層建筑必然要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要，這是上層建筑的內(nèi)生屬性。因此改革現(xiàn)行公務(wù)員考核制度也是行政組織變革的自我需要。要之，我國(guó)公務(wù)員考核制度改革的動(dòng)因從外因角度而言是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，從內(nèi)因角度而言是行政組織自身改革的需要。 我國(guó)政治發(fā)展的需要政治發(fā)展是指政治關(guān)系和政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的重要條件，而政治發(fā)展途徑是政治發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容之一。政治發(fā)展的途徑一般是兩個(gè)：一是政治制度化。亨廷頓認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展“首要問(wèn)題不是自由，而是建立合法的政治秩序”8，他主張把政治制度化作為政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。二是擴(kuò)大政治參與。政治參與擴(kuò)大表現(xiàn)為兩個(gè)方面：擴(kuò)大參與主體和提高參與主體參與能力。亨廷頓認(rèn)為政治現(xiàn)代化的關(guān)鍵是不斷提高政治制度化水平與不斷提高政治參與要求相適應(yīng)，使二者達(dá)到平衡。我認(rèn)為，亨廷頓的上述觀點(diǎn)，對(duì)我國(guó)政治體制7李貴鮮主編，《全國(guó)干部讀本—公共行政概論》，北京：人民出版社，2002 年，第 37 頁(yè)8[美]亨廷頓，《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海：三聯(lián)書店出版，1989 年，第 7 頁(yè)１１《上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文關(guān)于我國(guó)公務(wù)員考核制度的研究改革乃至公務(wù)員考核制度的改革這些層次不一的改革均有一定的參考價(jià)值。我國(guó)政治的發(fā)展主要通過(guò)政治體制的自我完善即政治體制改革來(lái)推動(dòng)。要推動(dòng)政治體制改革，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)清形勢(shì)，從易到難，循序漸進(jìn)，多管齊下，從外圍到核心，層層推進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)政治體制改革主要依靠的是政黨推動(dòng)，通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)人民民主，其途徑主要是通過(guò)政治制度化建設(shè)以及擴(kuò)大政治參與來(lái)推動(dòng)民主政治發(fā)展。除了上述兩條途徑外，我認(rèn)為發(fā)展民主政治還應(yīng)當(dāng)把政黨推動(dòng)與文官組織推動(dòng)結(jié)合起來(lái)。因?yàn)樾姓w制改革是政治體制改革的外圍，入手容易，阻力較小，所以，可以考慮把公務(wù)員考核制度改革作為推動(dòng)我國(guó)行政體制和政治體制改革的切入點(diǎn)之一，讓公眾參與公務(wù)員考核，成為公眾監(jiān)督政府的一個(gè)手段，從而推動(dòng)決策民主和行政民主，并進(jìn)而達(dá)到政治民主的目的。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期。