【導(dǎo)讀】總統(tǒng)行政管理委員會的報告??????路易斯·布朗洛等。帕金森定律與上升的金字塔??????查爾斯·E·林德布諾姆。等學(xué)校課程的事實(shí)本身；則證明我們國家需要更多地了解行政學(xué)。明，我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計劃來證明這一事實(shí)。目前人們稱為文官制度改革的運(yùn)?？椇头椒ㄍ淙耸聠栴}一樣需要進(jìn)行改進(jìn)，這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯?？赡芨叩男始霸谫M(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌栴}上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思。節(jié)問題”，在專家學(xué)者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進(jìn)行處理。偏愛或反常行為。到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。在感到此種麻煩的財政人員。全體居民只不過是處于管轄之下的人群；財。但是在我們的這個時代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。

　　

【正文】 使其否決權(quán)，而對政治職能的行使發(fā)生重要的影響。 更進(jìn)一步說，在美國，“行政”與“行政的”作為表示政 府職能的詞匯常常被法院以一種頗不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞絹硎褂?，如前所述，在我們的政府體制確立時，我們就試圖把分權(quán)原則融會進(jìn)去。這樣一來，原來某種模糊不清的政治學(xué)理論，就變成了嚴(yán)格的法律文件；原來頗有吸引力的政治理論，由于它的模糊不清的形式，立刻就成了一套不可行的和不能適用的法律準(zhǔn)則。 為了避免這種由于試圖把它合乎邏輯地運(yùn)用于我們政治體制所造成的不便，美國的法官們已經(jīng)習(xí)慣于把“行政的”稱作是任何形式的權(quán)力。在他們眼中這種權(quán)力并非唯一的和絕對的是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)或司法權(quán)，并且允許這種權(quán)力可以由任何機(jī)構(gòu)來行使。 盡管從法官的習(xí) 慣來說，這樣選用“行政”一詞未免有些不適宜，但這卻說明了人們已不止一次地意識到的這個事實(shí)。盡管政府的這兩種職能的分化非常明顯，把這兩種職能委派給兩個分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的。 最后，被委托完成執(zhí)行國家意志的大部分工作的機(jī)關(guān)，由于在不同的國家所占地?fù)?jù)的地位不同，也在不同的國家中造成了通常被稱作“行政”的這個概念的不同。因?yàn)樾姓?jīng)被想象為執(zhí)行性的職能，既執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能。不過，近來有關(guān)行政的著述家已經(jīng)認(rèn)識到，從理論探討和實(shí)踐便利的角度說，行政不應(yīng)再只被當(dāng)作執(zhí)行機(jī)構(gòu)（政 24 府中的這個機(jī)構(gòu)是由成文法所規(guī)定的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)） 的一種職能。相反，人們已經(jīng)看到，行政是執(zhí)行國家意志的職能。在某些方面，它在范圍上可能比由成文法規(guī)定的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)的職能要大一些，在另一方面則可能要小一些。 因此，在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，即國家意志的表達(dá)職能和國家意志的執(zhí)行職能。在所有的國家中都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種職能中的一種。這兩種職能分別就是：政治與行政。 政治的職能 前面說過，政治的職能在于對國家意志的表達(dá)。但是，這種職能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機(jī)構(gòu)。另一方面， 任何一個機(jī)構(gòu)或一套機(jī)構(gòu)也可能不只限于行使這一種職能。因此，分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府職能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。 法律與執(zhí)行法律之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。一種行為準(zhǔn)則，即一種國家意志的表達(dá)，如果得不到執(zhí)行，實(shí)際上就什么也不是，只是一紙空文。另一方面，執(zhí)行一種并非國家意志所表達(dá)的行為準(zhǔn)則，倒真是執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行使表達(dá)國家意志的權(quán)利。 為了在國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào) ，就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣，在政府中才能存在協(xié)調(diào)。只有這樣，真正的國家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范。 最后，民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民。 換句話說，實(shí)際政治的需要，使政治職能與行政職能分離的想法不可能實(shí)現(xiàn)。如果從迄今人們認(rèn)為的廣義上去使用“政治”和“行政”這兩個詞的話，政治必須對行政有一定的控制。在我們考察 任何國家的政治發(fā)展時，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本職能之間必然存在著某種這樣的關(guān)系。 25 如果為了防止政治在具體細(xì)節(jié)問題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔(dān)這兩種職能的機(jī)構(gòu)在法律上分開，政治對行政的必要控制勢必要在法律之外進(jìn)行。這就是美國政治體制中的情況。 美國政治體制在很大程度上是建立在政府權(quán)力分立的基本原則上的。由于按憲法制定的法律授予了執(zhí)行官員和行政官員獨(dú)立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發(fā)揮政治對行政的必要控制就不可能了。因此，這種控制就在政黨體制中得到了發(fā)展。美國的政黨，正像他們熱衷于按照必須以 表達(dá)國家意志為準(zhǔn)則，選舉具有明顯的政治色彩的團(tuán)體那樣去進(jìn)行行政官員和執(zhí)行官員的選舉。政黨體制由此保證了政治職能與行政職能之間的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必需的。 另一方面，如果在政府體制中沒有試圖規(guī)定政治與行政的劃分，如果政府制度沒有靠采用一部成文憲法而具有比較堅實(shí)而固定的形式，對行政職能的控制與監(jiān)督就會由行使政治職能的政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)。 26 官僚制 12 馬克斯 ?韋伯 一、官僚制的特征 現(xiàn)代官場以下列特寫方式發(fā)揮作用： Ⅰ 在其固定的和官方的權(quán)限范圍方面具有理論原則 ，這種理論原則一般是以法規(guī)形式來加以規(guī)定的，也就是說是由法律或行政法規(guī)來規(guī)定的。 1．按照官僚制進(jìn)行管理的政府機(jī)構(gòu)，為達(dá)其目的所需要采取的正?；顒?，都是作為官方任務(wù)以固定的方式加以分派的。 2．為執(zhí)行這些任務(wù)所需要的發(fā)號施令的權(quán)力，是以一種穩(wěn)定性的方式進(jìn)行分配的，并且是被關(guān)于物質(zhì)的、神權(quán)的以及其它方面強(qiáng)制手段的法規(guī)嚴(yán)格限制的。這些手段可以由行政官員自主安排。 3．為了正常而持續(xù)地履行這些職責(zé)，以及為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的權(quán)利，人們作出了一些方式方法上的規(guī)定，只有那些具有符合一般規(guī)定的在職資格的人員才能被雇用為官員。 在公共而且合法的政府當(dāng)中，這三種因素便構(gòu)成“官僚制的權(quán)力”。在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它們則構(gòu)成官僚制的“管理”。從這種意義上去理解，官僚制僅僅是在現(xiàn)代國家中的政治和宗教團(tuán)體中才得到了充分的發(fā)展。而在私人經(jīng)濟(jì)中，則僅僅是出現(xiàn)在最先進(jìn)的資本主義機(jī)構(gòu)之中。常設(shè)而且公開的機(jī)關(guān)所擁有的、具有法定管轄范圍的權(quán)力，并不是古已有之的統(tǒng)治方式，而寧可說成只是一種例外情況。即使是一些大型的政治結(jié)構(gòu)，例如在古代東方、在日爾曼和蒙古這種侵略性的帝國，或者許多封建性結(jié)構(gòu)的國家中，情況也是如此。在所有這些情況下，統(tǒng)治者是通過個人親信、身 邊僚屬或朝廷臣仆來行使其最重要的統(tǒng)治手段的。這些臣仆所接受的委托和權(quán)力并沒有明確的規(guī)定，并且在各種場合這些關(guān)系都只是暫時建立起來的。 12 來源：馬克斯韋伯 (Max Weber)：《社會論文集》 H格茲和 C賴特米利斯選編，牛津大學(xué)出版公司 1946 年版。 “官僚制”一詞，韋伯用的德語原詞為 Burokrate,本書選自英文版，英語為 Bureaucracy，指像政府機(jī)關(guān)那樣層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確的組織模式，此詞本身原來并無貶義。在我國解放之前就譯為“官僚制”、“官僚政治”等（目前在臺灣仍用此譯法），而“官”與“僚”在漢語中原來也沒有貶義?？墒墙夥胖蟆?官僚”一詞往往含有貶義，與外語原意相左。為了符合韋伯原意，不少人曾把此詞改譯為“行政制”、“行政組織體系”“科層制”、“集權(quán)制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人誤解為是個新詞，因此，本文中仍沿用“官僚制”老譯法不變。 —— 譯者 27 Ⅱ .機(jī)關(guān)等級制與各種按等級賦予權(quán)力的原則，意味著一種牢固而有秩序的上下級制度，在這種制度中存在著一種上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。這樣一種制度給管理的人們提供一種可能性，即按照明確規(guī)定的方式將下級機(jī)關(guān)的決策提交其上級權(quán)力機(jī)關(guān)審核。在官僚制模式得到充分發(fā)展的場合，機(jī)關(guān)等級制是按等級賦予機(jī)關(guān)權(quán)力的原則。在國家和教會機(jī)構(gòu)以及在大的政黨組織和私人企業(yè)中都是如此，不管這種權(quán)力是叫作“私 人的”或者“公共的”，對官僚制的特性并不發(fā)生影響 在充分貫徹按管轄范圍劃分“權(quán)限”這一原則的時候，等級性的隸屬關(guān)系 —— 至少在公共機(jī)關(guān)內(nèi) —— 并不意味著“上級”權(quán)力機(jī)關(guān)只是受權(quán)接管“下級”機(jī)關(guān)的事務(wù)。事實(shí)上這種隸屬關(guān)系的對面是統(tǒng)治關(guān)系。當(dāng)一個機(jī)關(guān)一旦建立起來并且完成了它的任務(wù)之后，它傾向于繼續(xù)維持其生存并繼續(xù)由另一個負(fù)責(zé)人所掌握。 Ⅲ .現(xiàn)代機(jī)關(guān)的管理工作是以書面文件（檔案）為基礎(chǔ)的。這些文件它們原始的或草稿的形式保存下來，因此便設(shè)立一批各種各樣低級的官員和文書人員。在某一個“公共”機(jī)關(guān)中大批現(xiàn)任官員以及各自的物 質(zhì)工具設(shè)備和文書檔案便組成一個“機(jī)構(gòu)”。在私人企業(yè)中，這種“機(jī)構(gòu)”通常叫作“辦公室”。 從原則上講，設(shè)立公職人員的現(xiàn)代組織是要把辦公機(jī)關(guān)與官員的私人住所分開的。并且一般說來，官僚制把官場活動看作是某種與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，公共費(fèi)用和設(shè)備與官員個人的私產(chǎn)是毫不相干的。這種情況在任何場合都是長期發(fā)展所形成的結(jié)果?，F(xiàn)在，這種情況無論在公共以及在私營企業(yè)中都普遍存在。在私營企業(yè)中，這一套原則甚至擴(kuò)大到了居領(lǐng)導(dǎo)地位的企業(yè)家身上。從原則上講，是把行政機(jī)關(guān)與家庭分開，業(yè)務(wù)工作與私人往來分開，而公共財物也是與私人 資產(chǎn)分開?，F(xiàn)代模式的公務(wù)管理進(jìn)行得愈是徹底，這種分離就愈與上述情況相符。這種分離過程，早在中世紀(jì)便已開始出現(xiàn)了。 現(xiàn)代企業(yè)家的特色是他以本企業(yè)的“第一號官員”自居，這和一個非常現(xiàn)代化的官僚制國家的統(tǒng)治者把自己說成是國家的“第一號公仆”同出一轍。那種認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的活動與私人經(jīng)濟(jì)辦公室的管理工作本質(zhì)上有內(nèi)在差別的觀點(diǎn)，只是一種歐洲大陸的看法，并且從對比的角度看，與美國方式完全不相適應(yīng)。 Ⅳ .辦公室管理，至少全部專門化了的辦公室管理 —— 而這種管理工作顯然都是現(xiàn)代的 —— 通常都假定是經(jīng)過了徹底而且熟練的培訓(xùn)的。這種情 況在私營企業(yè)的現(xiàn)代化行政領(lǐng)導(dǎo)和雇員身上表現(xiàn)的日益明顯，與在國家官員身上所表現(xiàn)出來的完全相同。 28 Ⅴ .當(dāng)公共機(jī)關(guān)得到了充分發(fā)展的時候，公務(wù)活動要求官員有充分的工作能力，而對于他必須有嚴(yán)格規(guī)定的在辦公室工作的時間這一事實(shí)是不予考慮的。在通常情況下，無論在公共機(jī)關(guān)還是私人機(jī)關(guān)中，這都是一種長期發(fā)展所形成的結(jié)果。從前，在任何情況下，對國家正規(guī)事務(wù)的處理情況則剛好與此相反：機(jī)關(guān)事務(wù)是作為次要工作加以執(zhí)行的。 VI．辦公室管理要遵循一般規(guī)律，這些規(guī)律的穩(wěn)定性是時多時少，時深時淺，并且這些規(guī)律是可以學(xué)會的。有關(guān)這些規(guī)律的知 識表現(xiàn)為官員們所掌握的一種專門的技術(shù)性學(xué)問，這種知識包括法學(xué)以及行政或企業(yè)管理知識在內(nèi)。 把現(xiàn)代辦公室管理工作納入到種種規(guī)律中去的作法是深深植根于其本身的特性之中。例如現(xiàn)代公共行政學(xué)的理論認(rèn)為，用命令方式來處理某種事務(wù)的權(quán)力 —— 這種權(quán)力曾經(jīng)依法授予各個公共行政當(dāng)局 —— 并不是讓行政機(jī)關(guān)靠對每一種具體情況都發(fā)號施令的方式處理事情，而僅僅是使得它們可以抽象地處理事情。這與憑個人特權(quán)或者恩寵以處理各種親故關(guān)系的辦法形成絕然相反的對照。這種處理辦法在世襲制度中是占絕對統(tǒng)治地位的，至少在這種親故關(guān)系還沒有被某種神圣傳統(tǒng) 所明確規(guī)定時是如此。 二、官員的職位 所有上述這一切特征都是在以下幾個方面對于官員的內(nèi)部職位和外部職位起決定作用： Ⅰ ．擔(dān)任公職成為一種“職業(yè)”。首先這表現(xiàn)在需要經(jīng)過培訓(xùn)方面，而培訓(xùn)課程是有明確規(guī)定的這種培訓(xùn)要求官員在長期的工作中具有完備的能力；其次還表現(xiàn)在要經(jīng)過一般性的和專門性的考試方面，這種考試是任職的先決條件。此外，官員的職位具有一種責(zé)任的性質(zhì)，這就按照以下所述的方式?jīng)Q定了官員與各方面關(guān)系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從法律和實(shí)際情況上說，不能夠像在中世紀(jì)乃至直到近代初期所常有的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是索取 金錢或報酬的來源。也不能像在自由訂立勞務(wù)契約時的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是一種用勞務(wù)去換取等價物的普通交換行為。進(jìn)入某種辦公機(jī)構(gòu)，包括私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的辦公機(jī)構(gòu)在內(nèi)，就被認(rèn)為是接受了一種要忠實(shí)進(jìn)行管理的特殊義務(wù)，并以此作為對獲得了安定生計的報答。作為一種純正的模式，一個公職人員所具有的新式的忠誠，其特性中起決定性作用的地方是：這種忠誠并不與封建 29 或世襲的權(quán)力關(guān)系中臣仆或門徒所具有的忠誠相同，它并不與一個“具體的人”建立關(guān)系。新式的忠誠只對不因人而異的職能性的目標(biāo)效忠。當(dāng)然，在這種職能性目標(biāo)的背后，“文化價值觀 念”是經(jīng)常起作用的。這些目標(biāo)就成為那種世俗的和超現(xiàn)實(shí)的人格化了的主人的替身。有一些觀念諸如“國家”、“教會”、“群眾”、“政黨”或者“企業(yè)”等都被看作仿佛是在一個共同體中 已經(jīng)被大家認(rèn)識了的東西，它們替這種主人提供了思想上的光環(huán)。 政治官員 —— 至少在充分發(fā)達(dá)了的現(xiàn)代國家里 —— 并不被人們看成是某個統(tǒng)治者個人的仆人。在今天，主教、牧師、傳道士等在事實(shí)上已經(jīng)不再像基督教初期時代那樣，被看作是擁有純粹個人魅力的人物了。他們所體現(xiàn)出的超現(xiàn)實(shí)的和神圣的價值，已經(jīng)分散到每一個似乎無愧于這種價值并且正在追求這種價 值的人們身上去了。在從前，這些領(lǐng)袖們是按照其主人的個人命令進(jìn)行活動的。從原則上講，他們僅僅對其主人個人負(fù)責(zé)。而現(xiàn)在，盡管舊的理論還部分地殘存著，這些宗教領(lǐng)袖們已經(jīng)變成了為一種職能性目標(biāo)服務(wù)的辦事人員。這種職能性目標(biāo)在當(dāng)前的“教會”中已經(jīng)變成了例行常規(guī)的事情，并且回過頭來已被戴上了思想上的光環(huán)。 Ⅱ ．官員的個人職位是通過以下方式定型的： 1．不管是在私人辦事機(jī)構(gòu)或在公共機(jī)關(guān)中工作，與被管理的人們相比較，現(xiàn)代官員總是為一種“明顯的社會尊重”而奮斗著，并且還經(jīng)常事有這種“社會尊重”?，F(xiàn)代官員的 社會職位是由有關(guān)等級制度的傳統(tǒng)規(guī)定來加以保證的。而對于政治性官員來說，則是由刑法典中反對“侮辱官員”和反對“蔑視”國家與教會當(dāng)局的特別規(guī)定加以保證的。 在具有古老文化傳統(tǒng)的國家中，由于下述一些條件起主導(dǎo)作用，官員們的實(shí)際社會職位通常是非常之高的。這些條件是：強(qiáng)烈要求由訓(xùn)練有素的專家從實(shí)行政管理工作；有巨大而且穩(wěn)定的 社會差別，在那里由于社會權(quán)力的分配情況，官員們主要來自在社會和經(jīng)濟(jì)方面享有特權(quán)的階層；或者