【正文】 ，官僚制組織才可能生存 10。那種政策在各方面都絕沒(méi)有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)，決不是出自常任文官的創(chuàng)造，而是那種直接。但是當(dāng)你探討過(guò)究竟什么是良好的行為時(shí)，那種擔(dān)心這樣、一個(gè)階層將會(huì)具有某種反美因素的疑慮便會(huì)煙消云散。這種原則是：美國(guó)行政管理必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。任 何旨 在培育這樣一個(gè)階層的措施，對(duì)我們說(shuō)來(lái)都將是反動(dòng)而且愚蠢的措施。 我認(rèn)為一支經(jīng)過(guò)特殊訓(xùn)練的文官隊(duì)伍，在接受任命、進(jìn)入完善的組織機(jī)構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募?jí)別上和接受特有的紀(jì)律之后，在許多深謀遠(yuǎn)慮的人看來(lái)，似乎包含了一些綜合起來(lái)足以形成一個(gè)討厭的官僚階層的因素 —— 形成一個(gè)獨(dú)特的、難結(jié)社性的團(tuán)體、 17 他們的感情與那種進(jìn)步而且具有自由思想的人民相去甚遠(yuǎn)，他們心 `胸狹窄，充滿(mǎn)著乖僻的文牘主義式的卑劣行徑。為了建立民主制度必須對(duì)文職機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性 考試，這些人員已為接受技術(shù)知識(shí)方面的各種形式的考試做了充分的準(zhǔn)備。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動(dòng)我們政府機(jī)器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門(mén)和皮帶等，在新力量的推動(dòng)下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。這樣～種時(shí)刻即將到來(lái)，即通過(guò)這種方式進(jìn)行的教育只能夠達(dá)到某種深度。 但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實(shí)現(xiàn)他們的要求時(shí)，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進(jìn)一步為公共服務(wù)機(jī)關(guān)培訓(xùn)后備人員 嗎？ 當(dāng)前在我們這個(gè)國(guó)家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運(yùn)動(dòng)正在進(jìn)行之中。但是無(wú)論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對(duì)制定基本政策的更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，公眾的批評(píng)則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。 問(wèn)題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。它在試圖教導(dǎo)他人之前必然會(huì)先同意接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治行動(dòng)之前。而對(duì)于一個(gè)如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見(jiàn)到，他們?cè)谡J(rèn)識(shí)到自己受到強(qiáng)制，“無(wú)”極考 16 慮和講話(huà)的事情上一定會(huì)是很溫順和聽(tīng)話(huà)的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺(jué)醒并且特別注意無(wú)論如何都要按自己的方式行事。 在一些國(guó)家，對(duì)于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進(jìn)行教育，輿論還沒(méi)有習(xí)慣于按照自己的方式 辦事。自治并不意味著對(duì)每樁事情都要插上一手，正如同操持家務(wù)并不意味著一定要用自己的雙手去做飯一樣。 但是 , 輿論權(quán)威所賴(lài)以形成并顯示出來(lái)的“手段”是什么呢； 在組織行政管理工作方面，我們美國(guó)所特有的困難并不在于失去自由的危險(xiǎn)，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然 因素分別開(kāi)來(lái)。 就在這一點(diǎn)上，我們便很顯然地進(jìn)入到了一個(gè)問(wèn)題更為重大的領(lǐng)域之中，這問(wèn)題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。并且如果與此同時(shí)，他感覺(jué)到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時(shí)，那么他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會(huì)更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵(lì)。如果權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢(xún)。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時(shí)候，必 須能夠較容易地對(duì)公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對(duì)于一個(gè)人究竟應(yīng)該是加以頌揚(yáng)或譴責(zé)做出判斷。 15 那么。無(wú)論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對(duì)是健康的東西。一切統(tǒng)治者對(duì)其臣仆都是懷疑的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。 跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻(xiàn)。必須找到不給權(quán)力帶來(lái)?yè)p害的最佳分權(quán)方式，找到不會(huì)導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡(jiǎn)便的安排。 的確，在下述這個(gè)問(wèn)題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域 —— 或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。 這并不完全是“意志”與相應(yīng)“行動(dòng)”之間的區(qū)別，因?yàn)?行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工具。其表現(xiàn)方式是對(duì)于即使是最高層次的 純粹執(zhí)行機(jī)關(guān)也不置一詞，而是對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。 有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理范圍。 14 為。格奧爾格一般法律的每一次具體實(shí)施都是一種行政行為。 對(duì)于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識(shí)之后，理應(yīng)不會(huì)再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，而上述清楚的認(rèn)識(shí)是能夠建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。因?yàn)橐蕾?lài)和屈服并沒(méi)有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個(gè)改善工作條件的計(jì)劃中體現(xiàn)出來(lái)的，因而它們并不因此就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂?。但是（再仔?xì)思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實(shí)的么？自由并不存在于簡(jiǎn)易的職能行動(dòng)之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個(gè)強(qiáng)壯的人的四肢活相聯(lián)系的。乍看起來(lái)這種說(shuō)法似乎基本上是正確的。 這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說(shuō)明尼布爾 9 的這樣一種說(shuō)法。沒(méi)有一條用以區(qū)別行政和非行政職能的界限可以從政府的這個(gè)部門(mén)劃到那個(gè)部門(mén)，而不用像翻山越嶺那樣，要跨過(guò)其高度使人昏眩的分界群峰和穿過(guò)由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，并且隨時(shí)隨地 碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”與“無(wú)論如何”之類(lèi)的詞語(yǔ)，直到這些界限在不習(xí)慣于這一類(lèi)調(diào)查方法，并且不熟悉使用進(jìn)行邏輯識(shí)別的經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時(shí)為止。 13 題之間的區(qū)別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便，對(duì)于可以改變的目標(biāo)所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。 還有另外一種區(qū)別必須把它寫(xiě)進(jìn)我們的結(jié)論里去，這雖然只不過(guò)是政治與行政之間區(qū)別的另一個(gè)側(cè)面，但卻是很不 容易發(fā)覺(jué)的?！罢呷绻麤](méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成”，但行政管理并不因此就是政治。他說(shuō)，政治是“在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。 這是高層權(quán)力的區(qū)劃界限，著名的德國(guó)學(xué)者們堅(jiān)持這一觀(guān)點(diǎn)并認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情。這條真理是行政管理置身于“政治”所傳有的范圍之外。 請(qǐng)?jiān)试S我對(duì)我已說(shuō)過(guò)的行政管理的范圍略加擴(kuò)充。它還通過(guò)使機(jī)關(guān)變得公正不阿的辦法，開(kāi)辟一條 機(jī)關(guān)事務(wù)有條有理的道路。因此，文官制度改革只不過(guò)是為我們所要進(jìn)行的工作做一種思想準(zhǔn)備。 正是根據(jù)這種理由，我們必須把現(xiàn)階段的文官制度改革看作只不過(guò)是為達(dá)到更完善的行政改革的一部序曲。但是行政管理卻同時(shí)又大大高出于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實(shí)根據(jù)就在于通過(guò)它的較高原則，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以及政治進(jìn)步所具有的永恒真理 是直接相關(guān)聯(lián)的。在大多數(shù)問(wèn)題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同。當(dāng)我們已經(jīng)進(jìn)入這一領(lǐng)域時(shí)，我們必須在這樣的困難條件下展開(kāi)研究工作。這些思想由各個(gè)種族的模式所鑄成，來(lái)自產(chǎn)生于各種環(huán)境中的偏見(jiàn)，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個(gè)溫暖或寒冷、開(kāi)放或封鎖地區(qū)的影響。 還有哪一個(gè)地方，其缺乏哲學(xué)頭腦的人群的大多數(shù)在其構(gòu)成上比美國(guó)還要五花八門(mén)呢？為了弄清楚這種國(guó)家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日主要民族的美國(guó)人的思想，并且還要了解愛(ài)爾蘭人、德國(guó)人和黑人的思想。一個(gè)真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人們認(rèn)識(shí)之前，必須首先表現(xiàn)得不只是清楚而且還要平易。人們的大多數(shù)是極端缺乏哲學(xué)頭腦的。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗(yàn)看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個(gè)不可分割的部分。下一代則把它尊崇為有最大可能實(shí)現(xiàn)這一原則的近似辦法。對(duì)于輿論來(lái)說(shuō)，掌握它的人總是占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。然后經(jīng)過(guò)安排，把正確的意見(jiàn)擺在輿論前進(jìn)的道路上。他必須首先使得公共輿論愿意聽(tīng)取意見(jiàn)，緊接著就務(wù)必 11 作到使輿論愿意聽(tīng)取正確的意見(jiàn)。任何人如果想要在一個(gè)現(xiàn)代立憲制的政府中實(shí)行某種改革，他就必須首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種”改革。因?yàn)樵谌魏蔚胤?，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。偏見(jiàn)是不可以靠理性思考的 ，因?yàn)樗鼈儾皇抢硇缘漠a(chǎn)物。雖然這也是改革者的不利條件，這個(gè)頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個(gè)頭腦處于某個(gè)人的影響之下，而這個(gè)影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯(cuò)誤的東西。而在今天，原因則在于，統(tǒng)治者是許多人，是人民，并沒(méi)有我們可以與之說(shuō)話(huà)的單一的耳朵，他們是自私、無(wú)知、膽怯、固執(zhí)或者是愚蠢的，并且這是一種由數(shù)以千計(jì)的人群所構(gòu)成的自私、無(wú)知、固執(zhí)和膽怯 —— 盡管其中有數(shù)以百計(jì)的人是聰明的。 在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過(guò)于取得進(jìn)步了。進(jìn)步必須通過(guò)妥協(xié)，通過(guò)把不同的意見(jiàn)調(diào)和起來(lái)，通過(guò)一系列反復(fù)修改的計(jì)劃和非常直截了當(dāng)?shù)脑瓌t 的抑制作用才能夠取得?？墒橇硪环N 統(tǒng)治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的意見(jiàn)。一個(gè)單一的統(tǒng)治者有可能采納某一個(gè)簡(jiǎn)單的決策并且立即加以執(zhí)行。也正是我們充分地實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實(shí)本身，使得“組織”這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了。正是我們以往最心愛(ài)的政治成功的完美性本身困擾著我們。 那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？ 重要的是人民主權(quán)。雖則如此，但卻無(wú)法否認(rèn)還有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時(shí)又具有非常熟練的實(shí)踐能力。而且普魯士特殊的行政管理制度將會(huì)把我們徹底悶死。例如，為什么我們才剛剛開(kāi)始純潔我們那足足腐敗了 50 年的行政機(jī)構(gòu)？如果認(rèn)為是奴隸制度使我們迷失 了方向，那就只不過(guò)是重復(fù)我所曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的老話(huà) —— 即我們制度中的缺陷耽誤了自己。然而卻有那樣多的國(guó)家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。可是，我們對(duì)于這種新時(shí)期的工作卻毫無(wú)準(zhǔn)備。當(dāng)我們應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)造的時(shí)候，我們卻繼續(xù)進(jìn)行政治 評(píng)論。因此，我們正處在這樣一個(gè)時(shí)期，即對(duì)于我們這個(gè)長(zhǎng)時(shí)期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來(lái)說(shuō)，它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和創(chuàng)造來(lái)加以保護(hù)。 —— 譯者 7 即指無(wú)地王約翰（ 1199— 1216）。共和歷是法國(guó)大革命時(shí)采用的歷法，使用于 1793—— 1806 年間，以 1792年 9 月 22 日為共和元年元旦，一年十二個(gè)月各有專(zhuān)名。他們較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡(jiǎn)捷、有秩序和高效率。 因此，英國(guó)民族長(zhǎng)期而成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)。在他們?cè)谖坏哪甏?，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭(zhēng)所取代了。在英國(guó)也跟在其它國(guó)家一樣，國(guó)王的首創(chuàng)性似乎注定要按照自己的意志來(lái)鑄就政府發(fā)展方向。 當(dāng)然，說(shuō)到這里，我們的例證便是英國(guó)和我們自己的國(guó)家。這種對(duì)憲法進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)的工作，看來(lái)似乎是永無(wú)止境的。在這些國(guó)家中，行政管理的改進(jìn)處于遲滯和半途而廢的狀態(tài)。并且從很大程度上說(shuō)，這是已經(jīng)被推翻了的專(zhuān)制主義的一種復(fù)歸。這些安排是可以由制憲會(huì)議頒布的，但是只有通過(guò)一個(gè)專(zhuān)制君主的無(wú)限權(quán)力才能夠確立起來(lái)。從來(lái)不曾有過(guò)一種共同的和大眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。 因此，由拿破侖所重新建立的法國(guó)行政管理，是我所要列舉的第二個(gè)例子。大革命中斷和動(dòng)搖了專(zhuān)制主義，但并沒(méi)有把它摧毀。斯坦因男爵：普魯士政治家，行政法學(xué)家，倡導(dǎo)自由主義改革，曾出版名著《行政學(xué)》。弗里德里希法國(guó)的大革命時(shí)期 —— 制憲會(huì)議時(shí)期 —— 是憲法的“撰寫(xiě)”時(shí)期，還不能說(shuō)成是憲法的“制定”時(shí)期。幾乎所有令人贊嘆的管理體制都是在國(guó)王的首創(chuàng)之下發(fā)展起 來(lái)的。他那同樣專(zhuān)斷的繼承人 —— 威廉斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠(chéng)地宣稱(chēng)僅僅把自己看成是國(guó)家的主要仆人，把他的巨大機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)公共信托機(jī)關(guān)。 舉例來(lái)說(shuō)，普魯士就屬于這種情況。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當(dāng)說(shuō)來(lái)統(tǒng)治者只不過(guò)是被統(tǒng)治者的仆人。在這一 時(shí)期中，由于對(duì)這些高級(jí)目標(biāo)的關(guān)切，因而對(duì)行政管理有所忽視；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。 通過(guò)對(duì)當(dāng)代世界上一些主要國(guó)家的制度史的分析判斷，可以說(shuō)在現(xiàn)存最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過(guò)三個(gè)發(fā)展時(shí)期，其它所有政治體制也是如此。跟大洋彼岸的諸國(guó)相比較，我們正處于一種特別不利的地位。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣， 7 其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長(zhǎng)大，但在動(dòng)作方面卻變得笨拙了。因而長(zhǎng)期以來(lái)，在行政計(jì)劃和行政手段方面，我們并沒(méi)有感到需要給以特別注意。 當(dāng)時(shí)，在大洋的這邊，我們?cè)谡ぷ鞣矫鎱s沒(méi)有碰到重大的困難。他們使自己變得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開(kāi)明，從而不會(huì)受到輕率的質(zhì)詢(xún)；極端仁慈，從而不會(huì)引起懷疑；極端強(qiáng)大，從而難以對(duì)付。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。然而大陸各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)拼命反抗一切改革，他們希望通過(guò)緩和專(zhuān)制政府的粗暴程度改變革命的方向。英國(guó)只不過(guò)是通過(guò)程度緩慢的憲政改革，緩 和了從一個(gè)貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲程度。當(dāng)然，在提到歐洲政 府時(shí)，我并沒(méi)有把英國(guó)包括在內(nèi)。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采取各種手段。這 一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué)，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國(guó)和美國(guó)不同，其政府長(zhǎng)期以來(lái)屬于壟斷性；而在美國(guó)，其政府長(zhǎng)期以來(lái)只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國(guó)化，不只是從形式上或僅僅從語(yǔ)言上美國(guó)化，而是必須在思想、原則和目標(biāo) 6 方面從根本上加以美國(guó)化。它是由法國(guó)和德國(guó)