【正文】 照為促進公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務才可能具有的那種簡便和效率。在那里， 行政管理已得到最深入的研究，并且?guī)缀踹_到了最完善的程度。正是他本人，在他父親所奠定的基礎之上，開始建立普魯士的公共辦事機構(gòu)，并且使之成為極其認真為公眾服務的機構(gòu)。斐特烈三世，在斯坦因 4 的鼓勵下，設計了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅實基礎和具體形式。 現(xiàn)代的法國行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機關(guān)分成等級，如果不是在計劃上至少是在實踐上來自同樣的起因。大革命預示著 4 即海因里?？?—— 譯者 8 一個發(fā)展憲法時期的到來 —— 法國進入了我上面所說的三個時期的第二個時期 —— 但革命本身卻并沒有創(chuàng)立這樣一個時期。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。 這種管理在憲政時代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個人意志使行政機制達到完善。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地區(qū)偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。共和八年 5的行政制度是嚴厲無情的，然而又是徹底和完備的。 另一方面，有一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定 憲法和進行民眾改革的時期。一旦當某個國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個能手而又經(jīng)濟的行政管理機關(guān)是極端困難的。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時間內(nèi)不作修改和補充，因此詳細論證行政管理的時刻一直姍姍來遲。在安茹王朝時代，當憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時候，由于亨利二世精明、勤奮和進取，并且有不折不 撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。但是，輕舉妄動而又猶豫不定的理查德 6 以及軟弱而卑鄙的約翰 7 卻并不像他們的先人那樣是實現(xiàn)這種計劃的人物。在任何一位具備實踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機關(guān)設計出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。他 們在更多的程度上是訓練自己去控制而不是加強政府。英國和美國 5 共和八年即 1801 年 9 月至 1802 年 9 月。 —— 譯者 6 即獅心王理查一世（ 1157— 1199）。 —— 譯者 9 的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史 —— 不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時期實際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。我們已經(jīng)到達了我前述的三個時期中的第三個時期 —— 即這樣一個時期：人民經(jīng)過前一時期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應。 盡管從政治自由的角度，特別是從政治實踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢。當我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。 當然，一切通情達理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學會普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯土的經(jīng)歷。與其變得缺乏獨立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓練和自由自在要好得多。就是這種理由更為充足的選擇，強迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙璧K和耽誤我們引進這種 非常值得羨慕的行政管理科學。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務的熟練技巧方面或者在使政府職能達到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓練，那是不可能的。總而言之，為了取得任何進展，我們必須對于叫做 公共輿論的由民眾組成的君主進行訓練和勸說 —— 這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是 10 一樁可行性極小的工作。他只可能有一種意見，并且他將使這種單一的意見包含在單一的命令之中。他們不能簡單地在任何事情上取得一致。這就需要有貫穿了許多年中的持久不斷的決心，需要有體現(xiàn)在一整套修正方案中的斷斷續(xù) 續(xù)的命令。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的 —— 盡管偶爾也有個別聰明人。在以往，改革者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個確定的發(fā)生地，即它存在于一個人的頭腦之中，因而這種思想 是可以弄清楚的。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不過是存在于千百萬個投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個詞舊有的真正含義。 在任何地方，當尊重輿論被當作政府的最高原則時，其實際改革必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿妥協(xié)的。這是當前半個世界所承認的公理，甚至在俄國這個公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。在這之后，他必須說服他們愿意進行他所主張的那種改革。他必須 鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。 第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實現(xiàn)某種原則的權(quán)之計。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。 即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠 從那些經(jīng)過完善訓練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準則；在這些準則當中一切合理的政治學說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準則行事？”這就是問題之所在。而今天，人們的大多數(shù)卻擁有投票權(quán)。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。為了替一種新學說找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。 對于行政學研究的歷史以及特殊困難的條件就談論這么多。現(xiàn)在的問題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的 又是什么呢？ 二 行政管理的領(lǐng)域是一種事務性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅在這一點上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是 12 社會生活的一部分以及機器是制造品的一部分是一樣的。 行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上?，F(xiàn)在我們正在改進任命方法，我們必須繼續(xù)更適當?shù)卣{(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好辦法。它將通過樹立公共機關(guān)受到公眾信任的神圣尊嚴，使官場生活中的道德氣氛得到在橋。通過端正機關(guān)工作的動機，文官制度改革有可能使機關(guān)改進其工作方法。需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家作了如此廣泛的堅決宣傳。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構(gòu)。例如布隆赤里 8 就叮囑我們要把行政管理與政治和 法律同樣地區(qū)別開來。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。然而我們在采取這一立場時并不需要求助于德國人的權(quán)威，很幸運的是行政和政治的這種區(qū)別現(xiàn)在已是極為明顯，并不需要作進一步的討論。我指的是“憲法問題”和行政管理問 8 布隆赤里 (Johenn Kaspar Bluntohi. 1806— 1881)，德國政治學家，主張政治與行政二分法的早期代表人物之一。 在任何一個進行實際工作的各種各樣的政府部門之中，要想弄清楚究竟什么事情是行政管理，又不卷入為數(shù)眾多的易于混淆的細節(jié)和細微的易于迷惑的界限之中，并不是容易的事情。一大難行政管理工作都是“無聲無息地”在世界大部分地區(qū)進行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會兒被政治“管理”、－會兒被憲法原則弄得混亂不堪。他說：“自由絕對是更多地取決于行政管理而不是取決于憲法”。顯然在有關(guān)自由的具體實施方面，其方 便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護自由的存在。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原則，才是自由或者奴役狀態(tài)的最活躍的原動力。自由并不能在遠離憲法原則的情 況下生存下來，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。公共行政就是公法的明細而系統(tǒng)的執(zhí)行活動。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬 于行政行 9 此處指貝托爾德尼布爾 (Berthold— Ge Nlebubr. 1776— 1831)，德國歷史學家。然而指導這些應予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。因此，憲法所要認真過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯(lián)邦憲法遵循這一原則。因為他是要參與行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，因為他們的職責在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。從哲學的角度看，行政學的研究與適當分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。通過這種安排，可以使官員準確無誤地承擔責任。而這種分權(quán)問題，當其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時，就顯然是一個重要的憲法問題了。我堅信在這個問題上面，孟德斯鳩的意見并不是最后的結(jié)論。因為在民主制度之下，官員們?yōu)樵S多主人服務；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人服務。但是人民的懷疑怎樣才能通過具有“知識”而得以減少呢？如果這種懷疑僅僅由 于提高明智的警惕性就能夠加以澄清，那它將是完全有益的；如果這種警惕性能夠通過對責任進行準確無誤的分配而有所加強，那它也將完全是善良的。在人生一切關(guān)系當中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務也在于使行政管理與職責分明這一條件相適應，因為職責分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。請允許我說，巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限在我看來似乎是承擔責任的不可缺少的條件。只要權(quán)力并不是不負責任的，那它就絕沒有危險性。如果一個人為了保持其職務，必須取得公開而且真正的成功。而他的權(quán)力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負責任 的狀態(tài)之中去。 官員們值得信任的品德應該向什么人披露呢？官員們關(guān)心公眾究竟是不是為了取得他所應得的頌揚和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機關(guān)里的上級看的呢？人民是否應該動員起來解決行政紀律問題，正如同他們已經(jīng)動員來解決憲法原則問題一樣呢？這類問題顯然毫無疑問是立足于本文全部研究內(nèi)容中最基本問題就是：在行政管理活動當中，群眾輿論將起什么作用？ 準確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人煩惱的錯誤弄成值得懷疑的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。在管理爐灶與爐火方面，應授予炊事員很大的自由處置的權(quán)力。我們這個國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。當你看到一位德國的政治科學教授為了向他的同胞進言；“請你沒法對國家大事發(fā)表一點意見”，因而寫下整整一本書的時候，你會覺得這是十分動人的事情。這種公眾可能是反應遲鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。而在努力指導我們本國的公眾輿論時，我們所要對付的是這樣一位學生，他習慣于認為自己早已受到過十分充足的訓練。當公眾評論直接關(guān)注政府的日常瑣事和政府對日常工作方法的選擇時，它當然會像是一個笨拙討厭的家伙，像是一個鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機器。應該讓行政學研究會發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給 予公眾評論這種控制監(jiān)督的權(quán)力，同時使之與一切其它的干擾活動分離。在缺乏一個師資配備良好的政治科學講座的條件下，沒有一所有威望的大學可以興辦下去。它將會使對政府的明智的批評大量增加，但決不會培育出一大批能 干的行政管理人員；它將為發(fā)展對政府的一般原則的準確理解做好準備，但是它卻不一定會對管理政府的技能有所促進。如果我們要想改進這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準備一批更好的官員以充當政府的“工具”。無論哪里要補充動力或需要進行調(diào)整，我們就必須安上新的運轉(zhuǎn)部件。一支在技術(shù)上受過訓練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素。可以肯定，這樣一個階層在美國必然會是百分之百令人討厭的和有害的。 但是如果害怕產(chǎn)生出一個像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈而且反對自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅持的原則。在任何情況下，我們都必須有一支受過充分訓練的、以良好行為進行服務的官員，顯然是一種工作上的需要。因為很顯然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之服務的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠。而且必須要對公共輿論負責的政治家的杰作。官僚制組織的動機。我們規(guī)定所有的部都必須是真正為民眾服務的，因而對于在真正為民眾服務的部長領(lǐng)導下履行任務的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的。 例如在普魯士斯坦因的影響下；一個具有真正公共精神的政治家，其領(lǐng)導方式可以把自負而且敷衍塞責的機關(guān)變成公共政 府的具有公正精神的工具。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度?；蛘呷绻归_了