【正文】 這種研究的話，也難以看出 10 這里所說的官僚制組織一詞采用的是德國社會(huì)學(xué)家 M —— 譯者 18 這種研究的準(zhǔn)確目的。我們是一個(gè)講求實(shí)際的民族，生來就是如此靈巧，經(jīng)過若干世紀(jì)的實(shí)驗(yàn)性的訓(xùn)練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。我們并 不研究治國的藝術(shù)，我們卻治理著國家。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經(jīng)過了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當(dāng)不成熟的民主主義者。民主國家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來。 在經(jīng)過這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽(yù)，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性。不管在動(dòng)機(jī)、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個(gè)自由人和奴隸一樣，具有同樣的 生理器官，同樣的活動(dòng)要素。 當(dāng)前，我們完全可以適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)一切政府之間的這種實(shí)際上存在的相似性，因?yàn)樵谙裎覀冞@樣的國家里，現(xiàn)在正處于這樣的時(shí)代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機(jī)警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅(jiān)定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。不妨設(shè)想一下在美國建立一種個(gè)人獨(dú)裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國 性的對雷斯的崇拜一樣。 19 除了適當(dāng)強(qiáng)調(diào)之外，我們還有必要認(rèn)識(shí)到所有相類似的政府，它們在行政管理方面的合法目標(biāo)也是相同的。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會(huì)盲目地引進(jìn)某些與我們的原則不相符合的東西。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的 外國的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚?？我們以一種外來的方式應(yīng)用它們是不會(huì)有危險(xiǎn)的。我們的全部政治詞匯都是從英國引進(jìn)的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國氣體蒸餾掉。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會(huì)得到任何一個(gè)階層的同意。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永 遠(yuǎn)無法了解我們自己的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。也許甚至英國的制度也與我們自己的太相象了，因而不能用來作為最有用的例證。通過這種“媒介物”去觀察我們自己的制度，我們就將會(huì)像那些在觀察我們時(shí)不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。 20 應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方 法是可靠的。如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法 而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)。他可以為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。只要在思想上保持這種區(qū)別界限 —— 也就是說，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實(shí)踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政管理方面實(shí)施到每一個(gè)人的一種手段 —— 那么我們就會(huì)立足于完全安全的基礎(chǔ)之上，并且我們就能夠?qū)W習(xí)外國制度必然教給我們的東西而不犯錯(cuò)誤。這樣，我們便可以對外國政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察，而不用害怕會(huì)把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以詳細(xì)解剖外國制度而不用害怕血液中毒。 作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實(shí)質(zhì)上有包含民主政策的原則。首先需要進(jìn)行的是試驗(yàn)性的實(shí)踐而不是教條式的設(shè)計(jì)。簡而言之，穩(wěn)重而且實(shí)際 的法國才應(yīng)該放在首位，而把閉門造車式的理論擺在次要的地位。 我們的職責(zé)在于。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯(lián)邦政府的日子都過得同樣充實(shí)，同樣在健康方面有保證，使上述每一方都毫無疑問能夠保持自己主人翁的地位，而又使得一切單位都既彼此獨(dú)立又相互合作，把獨(dú)立和相互幫助結(jié)合起來，這是一個(gè)足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務(wù)。這與德意志的帝國聯(lián)邦結(jié) 構(gòu)并不相同。在那里每一個(gè)地方，官僚都很忙碌。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個(gè)不負(fù)責(zé)任的部長。我們的政府及其各級政府怎樣才能通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助，來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣？怎樣才能通過發(fā)展他的前程，使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣？怎樣才能通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種服務(wù)成為他最崇高的興趣呢？并且，我們怎樣才能夠使得地方單位以及全國都同樣達(dá)到這種程度呢？ 如果我們解決了這個(gè)問題，我們就將再度掌握世界的航向。這傾向首先是出現(xiàn)在像大不列顛帝國這類有許多部分所組成的聯(lián)邦，而最后則是出現(xiàn)在一些大國本身，將會(huì)出現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實(shí)行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來取代集權(quán)化。到處都有類似的公民自由的原則在促進(jìn)類似的政府手段的發(fā)展。我滿懷信心地希望這種研究將會(huì)從這樣的建議中成長起來。首先便是那些在私人或公共機(jī)構(gòu)未能尊重他人權(quán)利而引起紛爭的具體案件中實(shí)施法律的機(jī)構(gòu)，這就是所說的司法機(jī)構(gòu)。最后是那些照管政府的科學(xué)活動(dòng)、技術(shù)活動(dòng)，以及可以說是商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。 隨著政府變得越來越復(fù)雜，從事國家意志執(zhí)行的這三種機(jī)構(gòu)日趨分化。司法機(jī)構(gòu)的 分化不僅在時(shí)間上最早，而且也最為明顯。 應(yīng)該說，上述篇幅已足以說明，存在著兩種性質(zhì)截然不同的政府職能。為了方便起見，政府的這兩種職能可以分別稱作“政治”與“行政”。 當(dāng)然，“政治”一詞在這里的含義，不是大多數(shù)政治著述家 所認(rèn)為的那種含義。例如《世紀(jì)辭典》對“政治”所下的定義就是：“從狹義和較常用的意義上說，政治是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)” —— 因此，它不僅包括政府的倫理道德方面的內(nèi)容，而且，只要公職的占有可能取決于個(gè)人的政治態(tài)度或政治貢獻(xiàn)，它就經(jīng)常不顧倫理道德的原則而特別包括那些左右公共輿論，吸引和引導(dǎo)選民，以及獲取和分配公職任取權(quán)的藝術(shù)。布勞克（ Block） 在其《法國行政辭典》中把“行政”定義為：“公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)則的實(shí)施”。 J J 23 《世紀(jì)辭典》有關(guān)“行政”的說法是：“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行職能，包括政府的總體和局部的所有的權(quán)力和職責(zé)的行使，它既不是立法的，也不是司法的。這就是這里所要分開的兩種職能。 遺憾的是，在這個(gè)意義上使 用“行政”一詞會(huì)引起人們的某種誤解。帶定冠詞的“行政”常常指最重要的執(zhí)行或行政機(jī)構(gòu)。但是，人們所認(rèn)為的這種情況在任何政治體制中都很少有，特別是在美國的政府體制中就不是這樣。 更進(jìn)一步說，在美國，“行政”與“行政的”作為表示政 府職能的詞匯常常被法院以一種頗不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞絹硎褂?，如前所述，在我們的政府體制確立時(shí)，我們就試圖把分權(quán)原則融會(huì)進(jìn)去。 為了避免這種由于試圖把它合乎邏輯地運(yùn)用于我們政治體制所造成的不便，美國的法官們已經(jīng)習(xí)慣于把“行政的”稱作是任何形式的權(quán)力。 盡管從法官的習(xí) 慣來說，這樣選用“行政”一詞未免有些不適宜，但這卻說明了人們已不止一次地意識(shí)到的這個(gè)事實(shí)。 最后，被委托完成執(zhí)行國家意志的大部分工作的機(jī)關(guān)，由于在不同的國家所占地?fù)?jù)的地位不同，也在不同的國家中造成了通常被稱作“行政”的這個(gè)概念的不同。不過，近來有關(guān)行政的著述家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，從理論探討和實(shí)踐便利的角度說，行政不應(yīng)再只被當(dāng)作執(zhí)行機(jī)構(gòu)（政 24 府中的這個(gè)機(jī)構(gòu)是由成文法所規(guī)定的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)） 的一種職能。在某些方面，它在范圍上可能比由成文法規(guī)定的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)的職能要大一些，在另一方面則可能要小一些。在所有的國家中都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種職能中的一種。 政治的職能 前面說過，政治的職能在于對國家意志的表達(dá)。另一方面， 任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或一套機(jī)構(gòu)也可能不只限于行使這一種職能。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府職能。 法律與執(zhí)行法律之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓。另一方面，執(zhí)行一種并非國家意志所表達(dá)的行為準(zhǔn)則，倒真是執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行使表達(dá)國家意志的權(quán)利。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣，真正的國家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范。 換句話說，實(shí)際政治的需要，使政治職能與行政職能分離的想法不可能實(shí)現(xiàn)。在我們考察 任何國家的政治發(fā)展時(shí)，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本職能之間必然存在著某種這樣的關(guān)系。這就是美國政治體制中的情況。由于按憲法制定的法律授予了執(zhí)行官員和行政官員獨(dú)立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發(fā)揮政治對行政的必要控制就不可能了。美國的政黨，正像他們熱衷于按照必須以 表達(dá)國家意志為準(zhǔn)則，選舉具有明顯的政治色彩的團(tuán)體那樣去進(jìn)行行政官員和執(zhí)行官員的選舉。 另一方面，如果在政府體制中沒有試圖規(guī)定政治與行政的劃分，如果政府制度沒有靠采用一部成文憲法而具有比較堅(jiān)實(shí)而固定的形式，對行政職能的控制與監(jiān)督就會(huì)由行使政治職能的政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)。 1．按照官僚制進(jìn)行管理的政府機(jī)構(gòu)，為達(dá)其目的所需要采取的正?；顒?dòng)，都是作為官方任務(wù)以固定的方式加以分派的。這些手段可以由行政官員自主安排。 在公共而且合法的政府當(dāng)中，這三種因素便構(gòu)成“官僚制的權(quán)力”。從這種意義上去理解，官僚制僅僅是在現(xiàn)代國家中的政治和宗教團(tuán)體中才得到了充分的發(fā)展。常設(shè)而且公開的機(jī)關(guān)所擁有的、具有法定管轄范圍的權(quán)力，并不是古已有之的統(tǒng)治方式，而寧可說成只是一種例外情況。在所有這些情況下，統(tǒng)治者是通過個(gè)人親信、身 邊僚屬或朝廷臣仆來行使其最重要的統(tǒng)治手段的。 12 來源：馬克斯格茲和 C米利斯選編，牛津大學(xué)出版公司 1946 年版。在我國解放之前就譯為“官僚制”、“官僚政治”等（目前在臺(tái)灣仍用此譯法），而“官”與“僚”在漢語中原來也沒有貶義。為了符合韋伯原意，不少人曾把此詞改譯為“行政制”、“行政組織體系”“科層制”、“集權(quán)制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人誤解為是個(gè)新詞，因此，本文中仍沿用“官僚制”老譯法不變。這樣一種制度給管理的人們提供一種可能性，即按照明確規(guī)定的方式將下級機(jī)關(guān)的決策提交其上級權(quán)力機(jī)關(guān)審核。在國家和教會(huì)機(jī)構(gòu)以及在大的政黨組織和私人企業(yè)中都是如此，不管這種權(quán)力是叫作“私 人的”或者“公共的”，對官僚制的特性并不發(fā)生影響 在充分貫徹按管轄范圍劃分“權(quán)限”這一原則的時(shí)候，等級性的隸屬關(guān)系 —— 至少在公共機(jī)關(guān)內(nèi) —— 并不意味著“上級”權(quán)力機(jī)關(guān)只是受權(quán)接管“下級”機(jī)關(guān)的事務(wù)。當(dāng)一個(gè)機(jī)關(guān)一旦建立起來并且完成了它的任務(wù)之后，它傾向于繼續(xù)維持其生存并繼續(xù)由另一個(gè)負(fù)責(zé)人所掌握。這些文件它們原始的或草稿的形式保存下來，因此便設(shè)立一批各種各樣低級的官員和文書人員。在私人企業(yè)中，這種“機(jī)構(gòu)”通常叫作“辦公室”。并且一般說來，官僚制把官場活動(dòng)看作是某種與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，公共費(fèi)用和設(shè)備與官員個(gè)人的私產(chǎn)是毫不相干的?，F(xiàn)在，這種情況無論在公共以及在私營企業(yè)中都普遍存在。從原則上講，是把行政機(jī)關(guān)與家庭分開，業(yè)務(wù)工作與私人往來分開，而公共財(cái)物也是與私人 資產(chǎn)分開。這種分離過程，早在中世紀(jì)便已開始出現(xiàn)了。那種認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)與私人經(jīng)濟(jì)辦公室的管理工作本質(zhì)上有內(nèi)在差別的觀點(diǎn)，只是一種歐洲大陸的看法，并且從對比的角度看，與美國方式完全不相適應(yīng)。這種情 況在私營企業(yè)的現(xiàn)代化行政領(lǐng)導(dǎo)和雇員身上表現(xiàn)的日益明顯，與在國家官員身上所表現(xiàn)出來的完全相同。在通常情況下，無論在公共機(jī)關(guān)還是私人機(jī)關(guān)中，這都是一種長期發(fā)展所形成的結(jié)果。 VI．辦公室管理要遵循一般規(guī)律，這些規(guī)律的穩(wěn)定性是時(shí)多時(shí)少，時(shí)深時(shí)淺，并且這些規(guī)律是可以學(xué)會(huì)的。 把現(xiàn)代辦公室管理工作納入到種種規(guī)律中去的作法是深深植根于其本身的特性之中。這與憑個(gè)人特權(quán)或者恩寵以處理各種親故關(guān)系的辦法形成絕然相反的對照。 二、官員的職位 所有上述這一切特征都是在以下幾個(gè)方面對于官員的內(nèi)部職位和外部職位起決定作用： Ⅰ ．擔(dān)任公職成為一種“職業(yè)”。此外，官員的職位具有一種責(zé)任的性質(zhì)，這就按照以下所述的方式?jīng)Q定了官員與各方面關(guān)系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。也不能像在自由訂立勞務(wù)契約時(shí)的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是一種用勞務(wù)去換取等價(jià)物的普通交換行為。作為一種純正的模式，一個(gè)公職人員所具有的新式的忠誠，其特性中起決定性作用的地方是：這種忠誠并不與封建 29 或世襲的權(quán)力關(guān)系中臣仆或門徒所具有的忠誠相同，它并不與一個(gè)“具體的人”建立關(guān)系。當(dāng)然，在這種職能性目標(biāo)的背后，“文化價(jià)值觀 念”是經(jīng)常起作用的。有一些觀念諸如“國家”、“教會(huì)”、“群眾”、“政黨”或者“企業(yè)”等都被看作仿佛是在一個(gè)共同體中 已經(jīng)被大家認(rèn)識(shí)了的東西，它們替這種主人提供了思想上的光環(huán)。在今天，主教、牧師、傳道士等在事實(shí)上已經(jīng)不再像基督教初期時(shí)代那樣，被看作是擁有純粹個(gè)人魅力的人物了。在從前，這些領(lǐng)袖們是按照其主人的個(gè)人命令進(jìn)行活動(dòng)的。而現(xiàn)在，盡管舊的理論還部分地殘存著，這些宗教領(lǐng)袖們已經(jīng)變成了為一種職能性目標(biāo)服務(wù)的辦事人員。 Ⅱ ．官員的個(gè)人職位是通過以下方式定型的： 1．不管是在私人辦事機(jī)構(gòu)或在公共機(jī)關(guān)中工作，與被管理的人們相比較，現(xiàn)代官員總是為一種“明顯的社會(huì)尊重”而奮斗著，并且還經(jīng)常事有這種“社會(huì)尊重”。而對于政治性官員來說，則是由刑法典中反對“侮辱官員”和反對“蔑視”國家與教會(huì)當(dāng)局的特別規(guī)定加以保證的。這些條件是：強(qiáng)烈要求由訓(xùn)練有素的專家從實(shí)行政管理工作；有巨大而且穩(wěn)定的 社會(huì)差別，在那里由于社會(huì)權(quán)力的分配情況，官員們主要來自在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面享有特權(quán)的階層；或