【正文】 就很難有大的突破。另一方面，現(xiàn)在的投資也發(fā)生了大的結(jié)構(gòu)性變化，過去是以吸引外資為主。從近兩年來看，現(xiàn)在走出去的步伐在加快。尤其2014年，從“走出去”的投資量、吸收的投資量來看，我們成為資本輸出國家。我國在全球進行投資時，可能會遇到阻力，這就要求我們要和其他國家進行談判，要放開多一點，他們放開多一點，我們也放開多一點，大家相互進行調(diào)整。我國現(xiàn)在處于中華民族偉大復興的過程中?；仡櫄v史，我國的發(fā)展有兩個特點。一是屬于大陸型的國家，是內(nèi)生的，與其他國家通過海洋交往進行貿(mào)易交流很少，明朝以后基本就斷了。二是從外貿(mào)看，我國是相對封閉的國家，包括鴉片戰(zhàn)爭時，貿(mào)易順差特別大，外國人想打開中國的市場。從這個角度來看，現(xiàn)在我國對TPP不必過于擔心。過去外國人就想通過戰(zhàn)爭的方式打開中國市場，而現(xiàn)在面對中國這么大的市場，更不會把我們排斥于這個體系之外?，F(xiàn)在用貿(mào)易規(guī)則進行談判，我們在規(guī)則談判當中還處于學習的地位。要求中國在國際社會當中，在經(jīng)濟治理規(guī)則中承擔更大的責任，而我們對國際責任還相對了解不多。1979年聯(lián)合國通過的各國經(jīng)濟權(quán)利和義務當中，當時規(guī)定了國家對外商投資有管理監(jiān)督權(quán)，外資轉(zhuǎn)入屬于國家經(jīng)濟主權(quán)，加入WTO以后，我國明確給予外商準入后的國民待遇。黨的十八屆三中全會提出了準入前國民待遇加負面清單管理模式的管理戰(zhàn)略。要求在整體上加強對外監(jiān)管。加強投資的監(jiān)管，實際也不專門針對外商，無論是內(nèi)資還是外資，應該是一種系統(tǒng)性的監(jiān)管。改革開放將近40年，外商投資對于中國經(jīng)濟做出了巨大貢獻。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、外資外貿(mào)，還是技術(shù)發(fā)展，外商投資對我們的帶動性是很大的。2015年1月底，累計吸收外資超過了16萬億美元，而我國對外投資的存量剛好超過1萬億美元，吸收的投資比對外投資多6000億美元。二、負面清單準入制度推進的難點（一）外商投資存在的問題一個是壟斷性問題。在很多行業(yè)隱性或者顯性地發(fā)現(xiàn)，很多公司、行業(yè)實際已經(jīng)被國外的跨國公司所壟斷。隨著我國自身技術(shù)的發(fā)展，外資企業(yè)對國內(nèi)企業(yè)技術(shù)性的帶動和溢出效應正在減弱。長期以來，我國對于外商投資的待遇是超國民待遇。 另一個是結(jié)構(gòu)不合理問題，外資企業(yè)當時進來是勞動成本密集型的行業(yè)，轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)并不是高端產(chǎn)業(yè)，而是一些中低端產(chǎn)業(yè)。同樣地，企業(yè)可能把低附加成本的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移過來，包括在環(huán)境方面有更大的污染。（二）外商投資管理體系存在的問題我國外商投資的體系可以從以下幾個方面來看。第一，從法律法規(guī)來看，外商投資項目當中，有指導外商投資方向的規(guī)定，包括國務院投資體制改革的規(guī)定。關(guān)于外商企業(yè)設立運營方面有“三法”，即中外合資、企業(yè)中外合資、企業(yè)外商獨立這“三法”。第二，是從產(chǎn)業(yè)導向政策看，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》經(jīng)過了幾次修訂，目前負面清單還沒有實施，未來《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》將在上海幾個自由貿(mào)易區(qū)試驗之后，與負面清單整合，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》與負面清單下一步如何進行調(diào)整，也是一個重要的難題。在西部大開發(fā)當中，為了鼓勵、吸引外商投資西部地區(qū)，出臺了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》。近兩年來，我國外商投資管理改革做了許多大的改進：一是放寬準入，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》從一開始的核準制到大部分的備案制，限制性、禁止性行業(yè)比例大大減少，放寬準入方面有了很大進步。提高透明度方面，現(xiàn)在發(fā)改委在制定投資產(chǎn)業(yè)指導目錄時會在網(wǎng)上公開，也會征求企業(yè)、社會各方面的意見，不斷增加透明度，探索準入前國民待遇加負面清單管理模式，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是對外簽訂雙邊協(xié)定中進行考量。另一個是通過上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗進行試點。第三，從負面清單來看，2015年10月《國務院關(guān)于實行市場準入負面清單的意見》中明確提出，2018年正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。目前來看，資金是針對自由貿(mào)易區(qū)試驗，自由貿(mào)易區(qū)范圍有限，要擴展到全國，時間比較緊迫，我國作出的承諾力度相當大。負面清單是全國統(tǒng)一的負面清單，包括內(nèi)資與外資。上海自由貿(mào)易區(qū)要試驗一個“大”清單，外資企業(yè)要進入，首先要看“大”清單，“大”清單里如果沒有，再去看“小”清單，“大”清單就是針對內(nèi)外資的負面清單。中美戰(zhàn)略對話中焦點問題是負面清單的談判。對美國來說，可能不需要太大的改革，但對我們來說，要進行負面清單的改進。從一開始的190多條到現(xiàn)在的122條，對我們來說是比較難的。因為無論是從監(jiān)管機構(gòu)、法律制度。還是從社會團體、行業(yè)、協(xié)會建設來說，我們遠遠沒有達到那個程度，制度監(jiān)管層面硬件不健全。美國內(nèi)制度已經(jīng)相當完善了，尤其國家安全偵察制度，外資進來以后，再通過安全審查來限制和禁止交易，即便有些交易成立了還可以取消。美國是以國內(nèi)法來保護自己國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。以準入后監(jiān)管為主、準入前負面清單管理為輔的模式，要求監(jiān)管中心同以前前項的審批到事中事后的全過程的監(jiān)管，以前監(jiān)管范圍是準入階段到運營階段的監(jiān)管，監(jiān)管方式嚴格完備有效的監(jiān)管體系和風險體系。在加強風險管控機構(gòu)力量方面進行新的部門、職能機構(gòu)的設置，包括法律方面，行政執(zhí)法方面的改革，還需要一套系統(tǒng)的改革。目前來看，我們在監(jiān)管當中還存在一些問題，從政府的角度來說，30多年的改革開放，建立了一個平臺，好像是政府搭建了一個發(fā)展的平臺，政府在企業(yè)運作中發(fā)揮引路人的角色。實際上，要求政府從一個引導企業(yè)發(fā)展、打造發(fā)展的平臺，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)榇蛟煲粋€監(jiān)管的平臺。但是我們現(xiàn)在對事中事后監(jiān)管不是很熟悉，自由貿(mào)易區(qū)在試驗當中也遇到了很多問題，包括專業(yè)化的問題，包括人員配備的問題等。另外，市場管理體制的分散化。在管理方面，很多監(jiān)管功能、監(jiān)管機構(gòu)是分散在不同部門，下一步是否整合，還需要進一步研究。在保險金融方面的監(jiān)管，尤其是跨境的監(jiān)管能力需要發(fā)揮，資本項下的開放程度也依賴于跨境監(jiān)管能力的提升。下一步開放的力度越大，需要監(jiān)管的程度也就越大，如果監(jiān)管跟不上，開放的力度可能就會受到影響。法律方面也需要完善。（三）開放中需要考慮的幾大關(guān)系我們在開放當中要考慮以下四個關(guān)系。一是開放與安全的關(guān)系。特別是美國認為，開放與安全是相關(guān)的，這是美國自身的特點決定的。美國作為全球的霸主國家，有一種不安全的意識，在吸引企業(yè)投資中會首先把安全放在第一位。二是開放與發(fā)展的關(guān)系，這是相輔相成的。但是要考慮到一些新生產(chǎn)業(yè)是否需要保護，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)先發(fā)展起來，一定程度上再引進和開放。三是內(nèi)資與外資的關(guān)系。內(nèi)資與外資，以后是否還要對內(nèi)資、外資進行劃分，現(xiàn)在還要三法合一，是否用競爭法或者企業(yè)法就可以包含，通過行業(yè)監(jiān)管對外資進行限制，是否應該區(qū)分內(nèi)資與外資的關(guān)系。四是考慮開放力度與談判空間的關(guān)系?，F(xiàn)在制定的負面清單，尤其2018年全國執(zhí)行一個大的負面清單，國際上其他國家談貿(mào)易或者投資協(xié)定時，貿(mào)易投資協(xié)定里的負面清單是不是會受到影響，如果自身開放的力度大，談判的空間會小一點，這方面可能也要考慮。（四）自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管問題從自由貿(mào)易區(qū)面臨的監(jiān)管來看有四個問題。一是自由貿(mào)易區(qū)受面積的限制的問題。上海自貿(mào)區(qū)從以前20多平方千米到現(xiàn)在的120多平方千米，盡管范圍擴大了，但很多產(chǎn)業(yè)，即便是在負面清單中的一些行業(yè)放開了，但在那個地方也沒法做。比如采礦業(yè)，那個地方?jīng)]有煤炭，放開了在那兒也不能做，這樣的話在試驗方面就會受到影響，試驗效果也會打一定的折扣，所以面積對我們有一定的限制。二是措施不協(xié)調(diào)。在一定范圍內(nèi)，現(xiàn)在改革牽扯海關(guān)、稅務、環(huán)保部門、安全、金融，這些部門之間如何進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，目前也是比較困難的，部門之間的溝通協(xié)調(diào)還需要進一步努力。三是專業(yè)化問題。比如：怎么判斷一個行業(yè)是否壟斷。因為不同的行業(yè)需要不同的背景，在認識上單靠政府部門的監(jiān)管人員來進行識別還是比較困難的，尤其是自由貿(mào)易區(qū)剛建立，成立兩年多的時間，這么短的時間，人才方面、專業(yè)化方面可能還跟不上。四是海量信息的問題。自貿(mào)區(qū)成立兩年多，大量企業(yè)涌入。以前是要審批、登記，提供的信息比較完備，現(xiàn)在，在備案過程中，各部門的信息不能達到共享。比如，上海自貿(mào)區(qū)有8萬～9萬家企業(yè)，海量的信息，如果沒有信息方面的協(xié)調(diào)和識別，進行監(jiān)管也是非常困難的。 三、美、英兩國外資管理體制的實踐以下對美、英兩個很有特色的發(fā)達國家的外資管理體制實踐進行介紹。（一）美國的國家安全監(jiān)管審查美國將外資的監(jiān)管放到國家安全的地位來考慮，是以國家安全為核心的外商投資審查。美國建國時，對外資沒有限制，很多外國企業(yè)都可以進去?！耙粦?zhàn)”時期，開始對德國進行限制，從那時開始，逐漸加強對外資安全方面的監(jiān)管。而后，開始不斷加強監(jiān)管程度，把國家安全提到了一個非常高的高度。尤其是1975年，成立了美國外資投資委員會，行使管理外國在美國投資、股票投資活動的功能。1988年，通過綜合貿(mào)易競爭法，進一步提出了著名的佛羅里奧修正案，授權(quán)美國總統(tǒng)在證據(jù)充分時可以采取適當?shù)拇胧柚挂恍┩鈬顿Y，把權(quán)利交給了總統(tǒng)，總統(tǒng)最終需要國會的批準。總體來看，美國國家安全審查有四個特點。一是強調(diào)是否影響到了國家的國防安全、衛(wèi)生安全和經(jīng)濟安全領(lǐng)域等。從國家整體層面來審查，是否有安全的影響，二是強調(diào)外國政府控制的企業(yè)進行并購，一定要進行審查。不僅對有形資產(chǎn)進行審查，對于無形資產(chǎn)也進行審查。如果無形資產(chǎn)對美國造成影響，將會受到禁止。如果對生命或者民政信息產(chǎn)生損失的關(guān)鍵資產(chǎn)進行交易，也會受到限制。比如，我國現(xiàn)在對美國有很大的外匯儲備，如果改變外匯儲備的管理方式，拿出一大部分比例來投資美國實體企業(yè)，美國有可能會認為該行為將影響民眾的信心，或者對美國產(chǎn)生影響，可以終止交易。三是通過追溯制度來挽回損失。從國家安全方面對整個國家做了非常嚴密的保護。即便交易成功，如果發(fā)現(xiàn)對國家安全有影響，仍可以通過追溯行為來挽回損失。四是在外資并購中，美國尤其強調(diào)高技術(shù)方面的影響。如果并購影響到美國的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域在世界當中的地位，也會被認為影響到美國的國家安全?？傊瑖野踩珜ν赓Y的限制是美國外資管理體制的核心。金融危機爆發(fā)以前，美國有一個規(guī)定，外商投資低于10%，不審查。金融危機以后，這個規(guī)定被取消了。從這個角度來講，任何外資并購在美國都是可以被否決的。盡管美國國家層面沒有統(tǒng)一的負面清單，看上去似乎任何一個企業(yè)、行業(yè)都可以進來，但是實質(zhì)上，美國通過國家安全審查來進行監(jiān)管。2014年，美國國家安全審查了147項交易當中，其中有24項的美國資產(chǎn)收購方是中國投資者。（二）英國的公平競爭反壟斷監(jiān)管審查英國的外資管理體制與美國相反。英國作為一個老牌的資本主義市場化國家，在過去長達幾百年的發(fā)展歷史中，在制度創(chuàng)新方面確實做了很大的前沿性的安排，很多制度性的安排和框架都是英國提出來的。英國也有國家安全審查，但對于這方面的審查不多。審查的重點放在媒體上。比如，媒體進入可能會受到一些限制。到目前為止，英國還沒有任何一項外資并購是因為國家安全而被禁入的。英國的審查工作重點放在公平競爭方面。以國內(nèi)的競爭法、企業(yè)法為依據(jù)，主要審查并購，不管是內(nèi)資還是外資，均一視同仁。并購如果對英國的市場競爭產(chǎn)生壟斷影響，則會責令調(diào)整，如果調(diào)整不了，就會終止交易或者進行罰款等。監(jiān)管機構(gòu)設置上，英國設有競爭與市場管理局，對交易和企業(yè)進行監(jiān)管。還有重點的基礎(chǔ)設施行業(yè)，包括金融部門，鐵路、電力、航空等重點的關(guān)系民生的領(lǐng)域，都設有重點的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、綜合的競爭與市場管理局和高等法院形成了英國對外資并購的監(jiān)管體系。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、競爭與市場管理局解決不了的問題，可以到法庭解決。企業(yè)可以上訴，上訴到法院解決。歐洲也設有專門的市場監(jiān)管機構(gòu)和法院，如果交易涉及在歐盟內(nèi)的幾個國家，在歐洲法院達成一致。四、加強事中事后監(jiān)管的建議以下提出加強我國事中事后監(jiān)管的七個建議。（一）完善國家經(jīng)濟安全審查機制2011年2月，我國發(fā)布了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，當時確立了部級聯(lián)席會議制度，具體由商務部進行操作。2015年7月，《中華人民共和國國家安全法》出臺，從法制上對國家經(jīng)濟安全審查做出了一些規(guī)定。從總體上來看，國家經(jīng)濟安全屬于兜底條款，為國家監(jiān)管部門提供了自由裁量權(quán)，東道國的執(zhí)行國家在安全審查過程中享有充分的靈活性。原來審查的、由商務部具體操作的部級聯(lián)席會議制度，是否需要進一步升級，設立單獨的審查機構(gòu)，是否應該將安全審查置于更高的高度。在此基礎(chǔ)上，是否需要建立一個專門的、金融領(lǐng)域的安全審查機構(gòu)，我國的弱項是在金融領(lǐng)域可能遇到很大困難。如何保證審查的專業(yè)化水平值得思考。英國的反壟斷審查每次都要成立一個專家小組，公平和貿(mào)易局出一個人，從社會上聘專家，有經(jīng)濟學家、會計師、律師等，有一定的任期，通過專家團隊來進行審查。（二）反壟斷的專業(yè)化目前反壟斷存在多頭執(zhí)法的情況。反壟斷機構(gòu)設置在不同的部門中，上層是反壟斷審查委員會。國家發(fā)展與改革委員會下設監(jiān)管價格方面壟斷問題的司，商務部主要是監(jiān)管企業(yè)集中時是否存在壟斷行為，國家工商行政管理總局主要是做一些企業(yè)日常行為的社會監(jiān)管，看是否存在壟斷行為。從國外的經(jīng)驗來看，反壟斷部門一般都是相對集中的統(tǒng)一的部門。而就我國目前的狀況來看，存在各個部門多頭執(zhí)法，信息溝通障礙的問題。有些案件在判斷方面，到底屬于哪個類型，這方面也有困難，下一步是否進行整合，值得思考。反壟斷并不是專門針對外企的，屬于行業(yè)監(jiān)管的一部分，而且要做到動態(tài)監(jiān)管、實時管理和定時稽查。（三）防止不正當競爭1993年12月我國頒布了《反不正當競爭法》，國家工商行政管理總局從2003年開始進行修正，2010年年初步完成了修訂稿，但現(xiàn)在一直沒有出臺。這也說明了改革在監(jiān)管方面還需要加快步伐。隨著時間的推移，不正當競爭的條件、方式發(fā)生了很大變化，打擦邊球的現(xiàn)象越來越多，難以適應新的競爭環(huán)境?！斗床徽敻偁幏ā凡⒉煌耆轻槍ν赓Y企業(yè)的，要向行業(yè)監(jiān)管靠攏，向行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。過于強調(diào)國資、民資、外資的身份限定，對不同企業(yè)進行區(qū)別待遇，無論是在程序上還是在企業(yè)自身的感受上，可能都會有一些歧視。如果還是這種性質(zhì)的劃分，將有悖于市場機制下權(quán)利平衡、規(guī)則平衡、機會平衡的理念。因此，要改變這種監(jiān)管的路徑依賴，進行系統(tǒng)化、頂層設計，同時要結(jié)合創(chuàng)新，以行業(yè)監(jiān)管為主，可以學習英國的經(jīng)驗，在一些重點行業(yè)進行監(jiān)管，上層建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門。 （四）以信息共享為基礎(chǔ)前文提到了海量信息的問題，這方面必須加強信息的共享。上海自貿(mào)區(qū)建立了信息共享平臺，同時推出了管理辦法，深圳前海與中國香港地區(qū)加強市場監(jiān)管方面的市場共享，推行前?？缇硵?shù)字豐富和互聯(lián)應用等