【導(dǎo)讀】第一章公共管理基礎(chǔ)。最早系統(tǒng)分析管理職能：法國(guó)、法約爾計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。理理論④計(jì)件工資⑤共同合作⑥職能分離⑦職能工長(zhǎng)⑧例外原則。階段組織管理學(xué)派：法約爾《工業(yè)管理與一般管理》①管理的14項(xiàng)原則②提出管理的基。組織管理；d、遵循對(duì)事不對(duì)人的原則；e、行政官員委任產(chǎn)生。管理人員三職能：信息聯(lián)系溝通、確定組織目標(biāo)、組織成員貢獻(xiàn)。行政學(xué)誕生于美國(guó)，以1887年威爾遜《公共行政研究》為標(biāo)志，形成原因：。政權(quán)威與責(zé)任授予單一行政人員；⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)區(qū)分

　　

【正文】 ）。 二、公共管理倫理的類型 體制倫理； 政策倫理（維護(hù)某種公共秩序所需的倫理規(guī)范，硬約束手段） 職業(yè)倫理： 職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)，責(zé)任就是對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)。 實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理必須具備兩方面基礎(chǔ)（指導(dǎo)行 政行為的良心；二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力） 三、公共責(zé)任 （既是制度又是倫理） 公共責(zé)任有主觀責(zé)任與客觀責(zé)任之分 33 客觀責(zé)任的具體形式有兩個(gè)方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)，義務(wù)更為根本 客觀責(zé)任的最根本方面是服務(wù)于公共利益的義務(wù)，這是衡量所有行政人員的行為是否負(fù)責(zé)的行為標(biāo)準(zhǔn) 主觀責(zé)任（情感和信仰） 廣義的公共責(zé)任 是指國(guó)家公共管理部門的行政人員，在工作中必須對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須提高自身職責(zé)的履行來為國(guó)民謀利益。 狹義的公共責(zé)任 是指國(guó)家的公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時(shí)，所必須承擔(dān)的 責(zé)任。 公共責(zé)任有三個(gè)特征：是一種義務(wù)，是一種任務(wù)，是一種監(jiān)督，控制和制裁行為。 四、公共責(zé)任的自律與他律 權(quán)力倫理 ：權(quán)力角色在權(quán)力運(yùn)作和行使過程中所產(chǎn)生的倫理意識(shí)、倫理規(guī)范以及倫理行為實(shí)踐的總和。 行政管理者必須確定正確的行政責(zé)任倫理觀。公共組織的管理者怎樣才能保證對(duì)公共事務(wù)采取負(fù)責(zé)任的行為有兩種一般方法： 外部控制 —— 他律 內(nèi)部控制 —— 自律 外部控制不如內(nèi)部控制那樣為決策提供迅速直接的作用。 內(nèi)部控制有助于產(chǎn)生一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的和更具有創(chuàng)新性的官僚制度，完善的內(nèi)部控制以提供決策過 34 程中的自信感 和處理突發(fā)問題的自覺感。 行政責(zé)任的合理性與有效實(shí)施不僅在于制度本身的完備，也在于行政人員的道德理性 第三節(jié) 公共管理倫理建設(shè) 一、 建設(shè)怎樣的公共管理倫理：公正為價(jià)值取向，合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、效率為原則 公共管理倫理建設(shè)的途徑：教育、立法、監(jiān)督 合理途徑，形成合理的體系：①行政倫理的制度規(guī)范與行政倫理的理想信念的協(xié)調(diào)互補(bǔ)；②確定行政倫理的最低要求和行政倫理的理想追求；③把行政倫理作為公務(wù)員任職、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)的必要條件。 二、公共行政倫理的選擇取向 公共行政倫理的選擇原則：實(shí)質(zhì)上的 公正（交換公正、分配公正）；形式上程序與規(guī)則公正，以權(quán)利義務(wù)的平等為前提。 公共倫理的責(zé)任沖突與選擇（與公共責(zé)任結(jié)合起來理解），行政責(zé)任沖突的三種形式：權(quán)力沖突、角色沖突、利益沖突 權(quán)力沖突： 兩種矛盾的權(quán)力資源所帶來的是兩種不同客觀責(zé)任的沖突，要考慮如何才能夠與更廣大的公眾利益相符合。 面對(duì)客觀責(zé)任的權(quán)力沖突，必須澄清自己主觀責(zé)任并考慮更為廣闊和更為基本的客觀責(zé)任，運(yùn)用價(jià)值觀和原則來確定哪種措施最可取以及如何才能證明你的作法 35 是正當(dāng)?shù)摹? 角色沖突：公共管理人員既是公民的雇員又是公民中的一員，我們有 時(shí)要面對(duì)效忠組織與維護(hù)公眾利益之間的矛盾。 利益沖突：①公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個(gè)人可能利益之間的沖突，這種沖突的解決方式依賴于與我們生活的私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相關(guān)的價(jià)值觀；②利益沖突中我們必須處理倫理問題和法律問題，法律提供的道德最低標(biāo)準(zhǔn)是以解決問題；但須防止用法律思考替代倫理思考。 公共管理價(jià)值取向的新發(fā)展。 一是 新公共管理將政府的績(jī)效概念與責(zé)任概念結(jié)合起來，將人民的公民概念與顧客概念、第三部門的自愿概念與義務(wù)概念、私營(yíng)部門的利潤(rùn)概念與負(fù)責(zé)概念結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的民主導(dǎo)向，公民參與 導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向。 二是 從統(tǒng)治理念向治理理念和責(zé)任理念轉(zhuǎn)變。①重新認(rèn)識(shí)政府的整體職責(zé)；②如何實(shí)現(xiàn)民主政府的目的；③如何理解政府治理的含義。 政府治理是整合社會(huì)中政府、企業(yè)、組織的資源，使之共同承擔(dān)責(zé)任。 從統(tǒng)治到治理是新公共管理運(yùn)動(dòng)的價(jià)值取向選擇的關(guān)鍵 治理的基本含義是在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。 治理的目的是指在各種不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 36 治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，他主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí) 施對(duì)公共事務(wù)的管理。 公共管理倫理價(jià)值取向除公正外還要“善治”。 “善治”就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，本質(zhì)特征就是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，構(gòu)成善治的基本要素：（與建立怎樣的公共管理倫理相結(jié)合） ①合法性：社會(huì)秩序與權(quán)威最大限度被公民認(rèn)可和服從； ②透明性：政府信息公開 ③責(zé)任性：應(yīng)對(duì)自己行為負(fù)責(zé) ④法治：法律是公共管理的最高準(zhǔn)則 ⑤回應(yīng)：公共管理者應(yīng)對(duì)公民要求及時(shí)負(fù)責(zé)的反應(yīng) ⑥效率：管理的效率，要求一方面管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活，另一方面最大限度降低管理成本。 第十章 政府工具 政府工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段 胡德用木匠業(yè)與園藝業(yè)來比喻政府工具，認(rèn)為所有政府工具都使用四種政府資源 科臣最早試圖對(duì)政府工具加以分類， 64種一般化，未系統(tǒng)化分類 37 狄龍將政府工具分為法律、經(jīng)濟(jì)、交流三種工具。 戴維奧斯本和蓋布勒《改革政府》“政府箭袋里的箭，分 36 種 3 類”傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類。 現(xiàn)在將基本的政府工具分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。 （ 1）市場(chǎng)化工具：指政府利用市場(chǎng)這一有效的資源配置手段，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式。 （ 2）工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管 理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效方式達(dá)成政府政策目標(biāo)的手段。 （ 3）社會(huì)化手段是指政府更多利用社會(huì)資源，在一種互動(dòng)基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 38 幾種傳統(tǒng)政府工具區(qū)別 定義 具體手段 特點(diǎn) 優(yōu)劣比較 行政手段 政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策、指令、計(jì)劃的方法，來實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理 行政命令手段 行政引導(dǎo)手段 行政信息手段 行政咨詢服務(wù)手段 權(quán)威性 強(qiáng)制性 垂直性 具體性 非經(jīng)濟(jì)利益性 與法律手段相比較有簡(jiǎn)便、靈活的特點(diǎn)，能及時(shí)有效處理 新情況、新問題，具有一定彈性；與經(jīng)濟(jì)手段相比，因其具有無償性特點(diǎn)，上級(jí)可根據(jù)需要無償調(diào)撥使用下級(jí)人、財(cái)、物，不用考慮價(jià)值補(bǔ)償問題；與思考手段相比，處理問題更直接快捷，有助于統(tǒng)一內(nèi)部目標(biāo)、行動(dòng)，有效控制全局，不利于下級(jí)積極性創(chuàng)造性發(fā)揮，縱向信息傳遞慢、失真。橫向溝通困難。 法律手段 國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理范圍內(nèi)，依照法定程序和職權(quán)，把國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施到具體行政活動(dòng)，從而達(dá)到有效管理的目的 行政決定 行政檢查 行政處置 行政強(qiáng)制執(zhí)行 權(quán)威性 強(qiáng)制性 規(guī)范性 穩(wěn)定性 是其他手段運(yùn)用的前提，基礎(chǔ)和保障。管理法治化 ，集中統(tǒng)一，保證秩序化，提高管理效率，處理問題缺乏經(jīng)常性，阻礙管理系統(tǒng)的發(fā)展，產(chǎn)生合法與合理的矛盾 39 經(jīng)濟(jì)手段 行政主體根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用價(jià)格、信貸、利率、稅收、工資等經(jīng)濟(jì)杠桿和方式，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而實(shí)施管理的方法 利益性 多樣性 間接性 能調(diào)動(dòng)組織積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)橫向溝通、聯(lián)系、合作。不能解決精神和社會(huì)需求問題，作用僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，作用不當(dāng)會(huì)產(chǎn)生消極影響。 思 想 教 育手段 依靠宣傳、說明、溝通、精神獎(jiǎng)勵(lì)等方法，有目的、有系統(tǒng)工作，從而達(dá)到政策目標(biāo)的行為 啟發(fā)教育 說服勸告 建議協(xié)商 樹立典 型 輿論抑揚(yáng) 潛在性和長(zhǎng)期性，內(nèi)在穩(wěn)定性，主動(dòng)超前性 幫助明辨是非，消除隔閡，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，根本上調(diào)動(dòng)積極性，作用力撫主。 思想感悟需時(shí)長(zhǎng)，結(jié)果具有不確定性，不解決實(shí)際問題。 第三節(jié) 當(dāng)代政府治理的新工具 一、市場(chǎng)化工具 民營(yíng)化：將政府控制的或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過市場(chǎng)方法達(dá)成政府管理目的 用者付費(fèi) 40 合同外包 特許經(jīng)營(yíng) 憑單制：借用私人市場(chǎng)憑單的理念和技術(shù)改造公共服務(wù)供給的政府改革工具，但存在成本和效益問題、公平問題、“撤脂”現(xiàn)象（服務(wù)提供者選擇最好的或唾手可得的顧 客的傾向），信息不對(duì)稱問題，政府責(zé)任限度問題 分散決策：通過公共組織、政治與執(zhí)行分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級(jí)組織能夠更加獨(dú)立、自由地與其他組織競(jìng)爭(zhēng)。通常通過下面兩種方式來實(shí)現(xiàn) （ 1）財(cái)政分權(quán)：美國(guó)聯(lián)邦政府向州和地方政府放權(quán) （ 2）建立內(nèi)部代理機(jī)構(gòu)及其他組織來實(shí)現(xiàn)：英國(guó)“下一步行動(dòng)方案”，新西蘭的公司化改革體現(xiàn)了奧斯本、蓋布勒“起催化劑作用的政府 —— 掌舵而不是劃漿”、“分權(quán)的政府 —— 從等級(jí)到參與協(xié)作” 放松管制： 管制是由行政制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決 策的一般規(guī)則和特殊行為。 產(chǎn)權(quán)交易 內(nèi)部市場(chǎng)：將 提供公共服務(wù)的公共部門人為地劃分為生產(chǎn)和購買兩方面 ，“公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)”，在政府組織內(nèi)部產(chǎn)生“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”兩個(gè)角色，促使內(nèi)部組織競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量。 二、工商管理技術(shù) 41 全面質(zhì)量管理（ TQM）：對(duì)全面質(zhì)量的管理、全過程的管理、全員參與的管理、科學(xué)的管理 目標(biāo)管理（ MBO）：面向成果的管理、分權(quán)與自我控制的管理、參與式管理 績(jī)效管理（ PM）：績(jī)效評(píng)估、績(jī)效衡量、績(jī)效追蹤 戰(zhàn)略管理 顧客服務(wù) 標(biāo)桿管理（ BMK） 流程再造：創(chuàng) 始人漢默和錢皮《企業(yè)再造 —— 經(jīng)營(yíng)革命宣言》 三、社會(huì)化手段 社區(qū)治理 志愿者服務(wù) 公眾參與及聽證會(huì)