【導讀】有效地提供公共物品的研究。它是由傳統(tǒng)的公共行政學的進一步擴展而形成的，其主要部分或核心仍然是對政府管理。指各種公共組織為了解決公共問題,維護和實現(xiàn)公共利益,運用公共權力對公共事務實施管理的社會活動。有承擔提供公共物品、公共服務的主要職責，因此，政府的各部門和各層級是公共管理的主要組織依托，政府進行的。在國家與社會逐步出現(xiàn)分化的當代世界，隨著社會生活的復雜化和多樣化，非政府。公共組織或非營利組織逐漸成為公共管理的重要而活躍的組織形式，以彌補政府功能的不足。所謂公共事務是指涉及全體社會公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的一切事務和。公共管理的過程，是公共管理機構憑借和組織相應的資源、調(diào)動必要的手段，實現(xiàn)管理目標的過程。行行為準則的過程及其規(guī)律。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。系內(nèi)市場機制及競爭功能的引入。和對結(jié)果的獲得負個人責任。

　　

【正文】 變化，即大部分公共管理職能都是由國家或者政府部門來承擔，如商周和秦漢時期的三公制、九卿諸寺制，隋唐時期的三省六部制等；而且管理體制和機制日臻完善。公共管理職能的特點主要是： 公共管理職能體系始終是以政治統(tǒng)治職能為中心，“國之大事，在祀（祭祀）與戎（戰(zhàn)爭）”、“克己復禮，唯此為大”的政治理念和功能都相當明確。無論是奴隸主貴族還是封建主貴族都是通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致裕跃S持本階 級的政權與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。 由于封閉落后的自給自足自然經(jīng)濟基礎，導致社會事務的管理職能（如經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、社會保障等職能）十分薄弱。相對來說，封建社會時期的社會事務管理職能相對于奴隸社會時期有所增加。 公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，例如，中國明代開國皇帝朱元璋推行“以猛治國”的治國理念及一系列政策措施。這是由于科學技術落后，社會生產(chǎn)力低下，易于激化社會矛盾和統(tǒng)治者解決沖突的方式簡單所決定的。 西方國家公共管理職能及其演變 人類社會進入資本主義時期之后，隨著機器大生產(chǎn)的蒸 汽時代、電力時代和電子時代的相繼來臨，資本主義三百多年的歷史發(fā)展所創(chuàng)造的物質(zhì)文明成果遠遠超過了人類社會數(shù)千年的總和。但是，科學技術是一把雙面刃，因此產(chǎn)生的負面影響使得社會經(jīng)濟基礎發(fā)生了具有實質(zhì)性意義的改變，西方各國公共管理職能體系的歷史演變過程經(jīng)歷了循環(huán)往復、曲線上升的態(tài)勢，分別呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。主要可以劃分為三個不同階段： （ 1）自由放任主義 這一階段是指資本主義早期和中期，主要包括 17 世紀歐洲資本主義普遍產(chǎn)生到 19 世紀最后 30 年。自由放任主義時期是資本主義發(fā)展史上的成長階段，即我們常說的資本主義 自由競爭時期。隨著歐洲中世紀的終結(jié)，自給自足的封建莊園自然經(jīng)濟淡化和手工作坊的逐漸產(chǎn)生發(fā)展，初步形成了統(tǒng)一的自由競爭的經(jīng)濟市場，社會生產(chǎn)力得到迅猛的發(fā)展，社會財富急遽增長。廣大工商業(yè)者和市民階層呼吁“管得最少的政府，是最好的政府”，各國各地政府順應時代潮流，在公共管理中逐步奉行英國經(jīng)濟學家亞當斯密自由主義的 西方經(jīng)濟學理論 。這個理論認為， 國家不應該干預經(jīng)濟，國家僅限于執(zhí)行國防、司法、公共工程和公共機關三項“夜警國家”職能，資本主義經(jīng)濟可以在市場機制自動調(diào)節(jié)的作用下實現(xiàn)資源的有效配置和正常運行。國家財政政策干 預調(diào)節(jié)經(jīng)濟的措施目標是極其有限的。國家擔負的“統(tǒng)治者的責任”或政府職能在社會經(jīng)濟生活中只扮演經(jīng)濟“守夜人”的角色。在此階段，資本主義國家 遵循“政府要好，管理要少”的信條， 除了必需的政治統(tǒng)治職能外，在經(jīng)濟與社會管理領域?qū)嵭小八饺俗灾巍痹瓌t，主要是依靠市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)與引導經(jīng)濟和各種社會事業(yè)的發(fā)展。其他社會公共管理事務則放任自流，由其自生自滅。在自由資本主義階段，亞當斯密“看不見的手”理論西方經(jīng)濟學界和各國公共管理實踐中始終占據(jù)主導的地位。 （ 2）國家干預主義 國家干預主義 階段是指近代和當代的資本 主義時期，就是 19 世紀最后 30 年開始，歐洲和北美地區(qū)相繼 進入資本主義的最高階段，即以資本輸出為特征的壟斷資本主義時期，自此一直延續(xù)到 20 世紀 70 年代末。這一時期自由的市場競爭導致生產(chǎn)資料與社會財富日益集中在少數(shù)壟斷組織（如托拉斯、辛迪加、康采恩等形式）和個人（如金融寡頭、工業(yè)大亨等）的手中，許多中小企業(yè)無法依靠自身實力進行自由競爭而遭受破產(chǎn)兼并，社會貧富分化日益嚴重，勞資矛盾不斷激化，資本主義經(jīng)濟危機接連出現(xiàn)。由此，早期資本主義政府所奉行的自由放任主義政策及“守夜人”職能模式已經(jīng)不能適應社會各方面發(fā)展的要求 。征服歐洲一百多年的亞當斯密學說，直至 1929— 1933 年世界性的經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，從根本上動搖了斯密的“看不見的手”調(diào)節(jié)理論，使人們對市場機制的內(nèi)在矛盾和缺陷有了新的認識。相應地，西方各國公共管理職能體系也進行了大規(guī)模的調(diào)整。政府 職 能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。由于經(jīng)濟與社會矛盾的普遍激化，經(jīng)濟危機呈現(xiàn)規(guī)律性的特點，工人罷工、商人罷市、市民游行抗議乃至武裝斗爭不斷發(fā)生，社會局勢動蕩不已。為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國普遍加強其政治統(tǒng)治職能， 打 壓瓦 解社會矛盾，著力解決各種危機。與此同時，各國在經(jīng)濟與社會方面，普遍采取了積極干預的職能模式，以解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等前所未有的公共價值目標問題。其中，以美國總統(tǒng)富蘭克林羅斯福的“羅斯福新政”，堪稱奉行國家干預主義的成功典范。“羅斯福新政”的經(jīng)濟指導思想是凱恩斯主義，即相機抉擇財政政策的理論，這一理論來源于凱恩斯主義的“需求管理”。凱恩斯的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書，掀起了西方世界的“凱恩斯革命”，凱恩斯主義經(jīng)濟學理論成為西方經(jīng)濟學的主流。凱恩斯主張放棄自由放任的經(jīng)濟原則，政府依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的形 勢相機抉擇，斟酌使用，通過政府的財政 — 貨幣政策來干預和調(diào)節(jié)經(jīng)濟。這就是凱恩斯主義的“需求管理”。由于凱恩斯需求管理理論產(chǎn)生于經(jīng)濟大危機后，其重點在于治理需求不足型的蕭條經(jīng)濟，簡言之，就是“逆經(jīng)濟風向行事”，政府有意識的按照當時經(jīng)濟狀態(tài)的反方向運用財政政策，以期達到“熨平”經(jīng)濟周期波動的目的。具體地說，當經(jīng)濟處于繁榮時期，總支出大于總收入，就業(yè)增加，為了減少通貨膨脹因素，政府應采取緊縮性的財政政策，增加財政收入，壓縮財政支出，從而抑制和減少過剩需求；當經(jīng)濟處于蕭條時期，失業(yè)增加，為了減少通貨緊縮因素，政府應采 取擴張性的財政政策，擴大政府的財政支出，減少財政收入，從而刺激消費和投資支出，以期達到社會經(jīng)濟有效需求的增加。凱恩斯主義指導和影響下的“羅斯福新政”，使得美國順利度過了空前的經(jīng)濟危機，經(jīng)濟迅速得以復蘇繁榮，公共基礎設施有了顯著改觀，綜合國力明顯增強，國民收入持續(xù)增長，社會秩序日益安定。但是，隨著公共事務的增多，政府的管理職能隨之增加，政府規(guī)模隨之膨脹，“行政國家”導致“大政府時代”的到來， 20世紀 70 年代的“福利國家”是官僚行政鼎盛時期的重要標志，此后逐步暴露出各種弊端。 （ 3）新古典主義 新古典主義 階段是 從 20 世紀 70 年代末開始，直至今日。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。新古典主義產(chǎn)生的時代背景是：從 20 世紀 70 年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以高通貨膨脹、高財政赤字、高失業(yè)率與低經(jīng)濟增長，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象，各國開始質(zhì)疑官僚行政的有效性，對干預主義失去信心。相應地，各國公共管理職能體系逐漸進入了一個新的發(fā)展階段，即所謂 的新古典主義時期。在新古典主義理論的指導下，西方各國政府，如英國首相瑪格麗特撒切爾夫人、美國總統(tǒng)吉米卡特政府和羅納德 里根政府等，連續(xù)對公共管理職能體系從范圍到內(nèi)容進行了較為全面的調(diào)整，開始重新調(diào)整國家與社會、政府與市場的界限，關注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門對公眾的回應能力，以追求“ 3E”（ economy,efficiency,effectiveness，即經(jīng)濟效益、效率，影響力）為目標的“重塑（再造）政府”的公共改革運動迅速蔓延而方興未艾，也就是所謂的新公共管理運動或潮流。其特點為：政治職 能中的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進一步加強；經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占的地位越來越重要，甚至成為核心政府職能；公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存，“政府、工商界和市民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素”，合作網(wǎng)絡逐漸成為治理公共事務的重要組成形式，使公共管理開始變成真正的社會聯(lián)合行動。 （二）建國后我國公共管理職能的演變 （ 1）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系。 我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期一般 是指 1949 年中華人民共和國成立開始，到 1978 年中共十一屆三中全會召開的近30 年間。這一時期，我國在戰(zhàn)爭年代根據(jù)地的政權體制上，參照社會主義國家蘇聯(lián)的高度中央集權模式建立起公共管理職能體系，又稱為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系。這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。具體表現(xiàn)為以下特征： 1．以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統(tǒng)治職能占據(jù)絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。 1957 年“反右派”斗爭的擴大化， 1962 年提出“以階級斗爭為綱”，前后 延續(xù)約二十年，在這很長的一段時期內(nèi)，特別是“文革”的十年浩劫，民主與法治等方面遭到了無情的踐踏，公共管理職能體系支離破碎，作用受到嚴重削弱。 2．經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權的計劃經(jīng)濟體制，政府包攬一切經(jīng)濟管理職能，幾乎所有的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品都實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策。在這一段時間內(nèi)，由于誤判“市場經(jīng)濟是資本主義的典型特征”，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。市場買賣行為曾動輒被扣上“資本主義尾巴”而一度被禁止，企業(yè)淪為政府的附屬生產(chǎn)車間。企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財、物等 一切具體、直接的微觀管理權力和管理職能都由各級政府統(tǒng)一行使。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制，導致各種物質(zhì)供應極度匱乏，糧、棉、油、肉、禽、蛋等相當多的日常生活商品都要憑票證限量配給。 3．社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關附屬組織之外（如紅十字會等為數(shù)不多的單位），其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。因此，一切社會、文化管理職能也只能由黨和政府及其附屬組織，即各種事業(yè)單位來履行。城鄉(xiāng)普遍存在的黨、政、社合一的人民公社體制就是這一職能模式的集中體現(xiàn)。 4．在公共管理職能的 運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能，缺乏依法行政的法規(guī)、意識和能力，往往出現(xiàn)“瞎指揮”、“高指標”、“浮夸風”、“大轟大嗡”等現(xiàn)象。 （ 2）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向 自 1978 年 12 月中共十一屆三中全會以后，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想指引下，我國逐步開始由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的社會轉(zhuǎn)型、由社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期。相應地，公共管理體系的重心、組成部分和功能等必然也要作出相應的 調(diào)整與轉(zhuǎn)變。與此同時，當代西方政府改革的新公共管理方向和模式對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政管理的深化，對于在市場經(jīng)濟條件下處理好政府與市場、企業(yè)與社會等關系，完善宏觀調(diào)控機制，建立行為規(guī)范、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共管理體制和機制提供了重要的借鑒和參考作用。 1．職能重心的轉(zhuǎn)移。黨的十一屆三中全會果斷地放棄了“階級斗爭為綱”的錯誤路線方針和政策，將黨與國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設方面，使國家生活步入正常的發(fā)展軌道。相應地，公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為中心，以經(jīng)濟與社會發(fā) 展職能為重心。這就實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移，從而也使得我國的政治、經(jīng)濟與社會生活進入了 — 個新的發(fā)展階段，綜合國力和人民群眾的物質(zhì)文化生活得到了顯著的改善和提高。 2．公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變。由于職能重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，同時也由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境的轉(zhuǎn)變，尤其是受加入世界貿(mào)易組織（ WTO）及經(jīng)濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構成呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：（ 1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化。（ 2）宏觀經(jīng)濟調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位。（ 3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視 與加強，確立了“科教興國”的基本國策，建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制。（ 4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能。（ 5）國家防衛(wèi)職能也將適當加強。 3．職能方式的轉(zhuǎn)變。 在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃輕市場機制轉(zhuǎn)向要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。 在社會經(jīng)濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。 4．職能關系的轉(zhuǎn)變。在中央與地方關系方面，既要堅持中央的統(tǒng)一領導，又要下放權力、發(fā)揮地方積極性；理順各職能部門間職能關系，消除職能交叉或界限模糊不清等問題；理順政企關系，實行政企分開；規(guī)范黨政關系及各國家權力機關之間的關系，堅持依法治國；政社分開，政企分開，政事（業(yè)）分開，理順政府與其他公共管理主體間的關系。 三、案例素材分析 案例 1 案例內(nèi)容介紹： “炸樓是民意所向” 六朝古都南京市是我國著名的旅游城市，市內(nèi)古跡、山水、園林等旅游資源奉富。為保持傳統(tǒng)的山水園林式的文化古都風貌，該市在規(guī)劃上一直 實施一個深受市民擁戴的“顯山露水”計劃，“大鐘樓一鼓樓一北極閣”風景帶正是這一計劃的重要內(nèi)容。為了營造這一自然人文景觀走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大犧牲。然而某電信公司卻在這一風景帶內(nèi)投資建設了 30 多層的多媒體大樓，引起了多位人大代表、政協(xié)委員、專家以及眾多市的猛烈批評。很多人認為該樓嚴重破壞了鼓樓地區(qū)的和諧景觀，應該炸掉。到底該不該炸掉，如何確認這個問題，涉及多個主體即利害關系人之間的相互作用，主要有：電信公司、市規(guī)劃局、人大代表、政協(xié)委員、普通市民、政府領導、專家、記者等。 電信公 司是建設本