【正文】 1 第一章 公共管理基礎(chǔ) 第一節(jié) 管理與管理理論的演進(jìn) 一、 管理： 人們?cè)谝欢ōh(huán)境和條件下，為達(dá)成組織目標(biāo)有效動(dòng)員和運(yùn)用資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制活動(dòng) 最早系統(tǒng)分析管理職能： 法國(guó)、法約爾 計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制 計(jì)劃職能 ：預(yù)見(jiàn)性、預(yù)測(cè)性、評(píng)價(jià)性、調(diào)整性 組織職能 ：合理性、有序性、規(guī)范性 領(lǐng)導(dǎo)職能 ：權(quán)威性、主導(dǎo)性、公正性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性 控制職能 ：監(jiān)測(cè)性、修正性 二、理論演進(jìn)： 古典管 科學(xué)管理學(xué)派：泰羅《科學(xué)管理原理》、科 學(xué)管理之父：①工作定額②一流人員③標(biāo)準(zhǔn)化 理理論 ④計(jì)件工資⑤共同合作⑥職能分離⑦職能工長(zhǎng)⑧例外原則 階段 組織管理學(xué)派：（ 1）法約爾《工業(yè)管理與一般管理》①管理的 14項(xiàng)原則②提出管理的基本職能③提出管理的五項(xiàng)職能。 （ 2）韋伯《社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織理論》①人類權(quán)威三分：傳統(tǒng)型、魅力型、法理型②確定了現(xiàn)代行政體系的基本原則： a、提出了理性化的基本原則和觀念； b、管理組織按科層設(shè)置、專業(yè)化分工； c、按法理性認(rèn)同原則進(jìn)行 2 組織管理； d、遵循對(duì)事不對(duì)人的原則； e、行政官員委任產(chǎn)生 行為科學(xué)階段 （ 1）梅奧，霍桑實(shí)驗(yàn)：①工人不僅僅是經(jīng)濟(jì)人是社會(huì)人；②非正式組織作用；③提高工人滿足度，奠定了管理的行為科學(xué)基礎(chǔ)。 （ 2）馬斯洛，《人類動(dòng)機(jī)理論》、《激勵(lì)與個(gè)人》需求層次論 a、人的需求分層次 b、逐層滿足 c、高層得不到滿足轉(zhuǎn)而追求低層 赫茨柏格、《工作的推力》、《工作與人性》，雙因素激勵(lì)理論 :a、保健因素 b、激勵(lì)因素 （ 3）麥格雷戈、《企業(yè)的人事方面》、 X 理論 — Y 理論 阿吉里斯、《個(gè)性與組織》、不成熟到成熟理論 （ 4）巴納德、動(dòng)態(tài)平衡理論 盧因、群體動(dòng)力學(xué)理論 現(xiàn)代管理理論階段 孔茨：管理學(xué)叢林 （ 1）社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派：組織協(xié)作系統(tǒng)三因素：協(xié)作意愿、共同目標(biāo)、信息聯(lián)系 管理人員三職能：信息聯(lián)系溝通、確定組織目標(biāo)、組織成員貢獻(xiàn) （ 2）系統(tǒng)管理學(xué)派：組織管理應(yīng)遵循系統(tǒng)的要求，有四個(gè)特點(diǎn)：以目標(biāo)為中心、以系統(tǒng)為中心、以責(zé)任為中心、以人為中心（目標(biāo)、系統(tǒng)、責(zé)任、人） 3 系統(tǒng)管理過(guò)程有四個(gè)階段：創(chuàng)建系統(tǒng)、設(shè)計(jì)系統(tǒng)、運(yùn)行控制系統(tǒng)、檢查評(píng)價(jià)系統(tǒng) （ 3）決策理論學(xué) 派：決策過(guò)程分為四個(gè)階段：情報(bào)、設(shè)計(jì)、選擇、審查 （ 4）經(jīng)驗(yàn)學(xué)派：組織結(jié)構(gòu)有五種類型：集權(quán)的職能制結(jié)構(gòu)，分權(quán)的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)、矩陣制結(jié)構(gòu)、模擬分權(quán)制結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu) （ 5）權(quán)變理論學(xué)派：盧丹斯：權(quán)變關(guān)系就是管理方法技術(shù)與管理?xiàng)l件環(huán)境之間變量關(guān)系，權(quán)變管理就是根據(jù)環(huán)境條件的變化與管理方法技術(shù)的因變量之間的關(guān)系確定的一種最有效的管理。 （ 6）管理科學(xué)學(xué)派：定量分析法：決策樹(shù)、線型規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、模擬方法和對(duì)策方法。 行為科學(xué)理論與古典理論的優(yōu)缺點(diǎn) 行為科學(xué)階段理論：①?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)人的全面關(guān)注；②重視非正式組織 ；③管理方式向人性激發(fā)、民主上轉(zhuǎn)變。但①過(guò)分關(guān)注人而忽視組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則；②忽視正式組織；③強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和激發(fā)而忽視專業(yè)和角色的要求。 管理理論演進(jìn)特點(diǎn)： ①管理學(xué)的發(fā)展從對(duì)管理中經(jīng)濟(jì)人、機(jī)械人的設(shè)定到對(duì)社會(huì)人設(shè)定的過(guò)程；②管理學(xué)的發(fā)展從對(duì)管理過(guò)程中單個(gè)因素、過(guò)程、側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)的研究 過(guò)程；③管理學(xué)的發(fā)展從定性分析為主到定性分析和定量分析結(jié)合的過(guò)程；④管理學(xué)的發(fā)展從學(xué)派分化到相互融合的過(guò)程。 第二節(jié) 行政與行政理論的發(fā)展 行政學(xué)誕生于美國(guó)，以 1887 年威爾遜《公共行政研究》為標(biāo)志，形成原因： （ 1）行政國(guó)家的出現(xiàn)：（行政主導(dǎo)的國(guó)家） 4 （ 2）文官制度改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展：廢除政黨分贓制，建立“中立的”功績(jī)制 （ 3）多種學(xué)科的形成和發(fā)展 （ 4）專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展 形成階段與理論與管理理論發(fā)展基本一脈相承。 第三節(jié) 公共管理理論的興起 第一本為公共管理確定基本學(xué)科框架的教科書(shū)，波滋曼和斯特拉斯曼《公共管理戰(zhàn)略》案例分析成為公共管理的一種核心研究方法。 公共選擇理論： 20世紀(jì)七十年代發(fā)展起來(lái)的一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論， 80 年代以后廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域（經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)、交換規(guī)范和方法論個(gè)人議） 。公共選擇理論假定政治行動(dòng)者個(gè)人都被自利動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。 新制度主義或新制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)：①制度在政治生活中的決定使用；②制度可以克服社會(huì)組織中的信息障礙和減少交易成本；③兩種最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制（官僚制）；④制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，也形成偏好。 第二 章 公共組織 一、公共組織 就是從管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織（政府、第三部門） 5 二、公共組織類型 按財(cái)務(wù) — 會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類：美國(guó)（政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善 組織和基金會(huì)） 按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分：強(qiáng)制性、非強(qiáng)制性、半強(qiáng)制性公共組織 按權(quán)威和等級(jí)結(jié)構(gòu)分： （ 1）古典模型 理 論基礎(chǔ)古典組織理論，古克利（美國(guó)）提出了古典模型八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，與厄威克《行政管理科學(xué)論文集》。 理 論強(qiáng)調(diào)：最高職位中建立權(quán)威和明確責(zé)任，再依次往下劃分各行政級(jí)別權(quán)限，追求效率，專業(yè)化與協(xié)作 特點(diǎn)：①組織具有四個(gè)基礎(chǔ)（目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域）；②四基礎(chǔ)必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位；③行政部門按主要目標(biāo)組建；④上級(jí)僅有效有限監(jiān)督下級(jí)（控制范圍）；⑤行政權(quán)威 與責(zé)任授予單一行政人員；⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)區(qū)分 （ 2）官僚模型 理論基礎(chǔ)是半伯“官僚理論”上下分層左右分科，其組織基礎(chǔ)是“理性 — 合法權(quán)威” 特點(diǎn)： a、基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工； b、有明確的職權(quán)等級(jí)制； c、有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； d、處理工作的程度系統(tǒng)； e、人與人之間關(guān)系非人格化； f、雇員的選擇與提升以技術(shù)能力為基礎(chǔ) （ 3）第三部門模型 理論基礎(chǔ)：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法在組織理論中的應(yīng)用 特 點(diǎn)： a、公共事務(wù)由多人的董事會(huì)或委員會(huì)管理； b、代理人政府； c、政府不能隨意監(jiān)督代理人； d、行政組織與其他組織互動(dòng)協(xié)作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 二者均強(qiáng)調(diào)組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)與組織邊界的清晰 性 6 一、 管理層次 ：區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)輕重 管理幅度 ：衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志 “尖形結(jié)構(gòu)”：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu) 特點(diǎn)：層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng) 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一指揮 缺點(diǎn)：信息失真，決策執(zhí)行走樣，工作缺乏靈活性走向僵化 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次廣，幅度大 優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞迅速，不易失真，決策時(shí)間短，下級(jí)工作靈活 缺點(diǎn)：上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，組織松散，不易集體行動(dòng) 二、公共組織結(jié)構(gòu)形式 直線結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu) 直線 —— 職能結(jié)構(gòu)：優(yōu)點(diǎn)：加強(qiáng)了水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門， 有助于決策的科學(xué)化、民主化。 缺點(diǎn)：垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)、部門關(guān)系更復(fù)雜 矩陣結(jié)構(gòu)：垂直領(lǐng)導(dǎo)、水平領(lǐng)導(dǎo)并重，保持了穩(wěn)定性，發(fā)揮組織綜合優(yōu)勢(shì)，效率較高，靈活。 旁系組織結(jié)構(gòu)：“評(píng)審會(huì)”、“行政學(xué)會(huì)”等。 三、政府組織結(jié)構(gòu)： 縱向結(jié)構(gòu) 橫向結(jié)構(gòu) 我國(guó)橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu) 7 四、行政體制的基本類型 首長(zhǎng)制與委員制， 我國(guó)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 首長(zhǎng)制優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈活有力，易于保 守秘密，減少內(nèi)耗，迅速完成任務(wù) 缺點(diǎn)：大權(quán)獨(dú)攬，易濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主、營(yíng)私舞弊、個(gè)人綜合素質(zhì)影響大 委員制優(yōu)點(diǎn)：集多方意見(jiàn)，處事周全、利于權(quán)力監(jiān)督 缺點(diǎn)：責(zé)任不明，互推責(zé)任，協(xié)調(diào)委員不易，力量難以集中，決策遲緩，易泄密 懷特（美國(guó)）認(rèn)為首長(zhǎng)制適于執(zhí)行與指導(dǎo)事務(wù)，委員制適合政策尋求與決定事務(wù)。 層級(jí)制和職能制 層級(jí)制（分級(jí)制）優(yōu)點(diǎn)：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通；權(quán)力集中有助于統(tǒng)一指揮。 缺點(diǎn)：上級(jí)任務(wù)重，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性小，易造成獨(dú)斷專行。 職能制（分職制）優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，領(lǐng)導(dǎo)集中精宏觀管理 缺點(diǎn)：分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明確，部門主管過(guò)多，政出多門，下級(jí)適應(yīng)困難。 我國(guó)是層級(jí)制和職能制相結(jié)合的雙重體制。 集權(quán)制和分權(quán)制 集權(quán)制優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)一致，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。 缺 點(diǎn)：層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)被動(dòng)性，積極性不易發(fā)揮，不能靈活處置，易產(chǎn)生獨(dú)裁和長(zhǎng)官意識(shí) 8 分權(quán)制優(yōu)點(diǎn)：下級(jí)易