【正文】 第三章 公共管理的主體 第一節(jié) 公共管理的主體（ 1）：組織 第二節(jié) 公共組織的類型與作用 第三節(jié) 公共管理的主體（ 2）：個人 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 1 《公共管理學(xué) 》 一、公共組織的概念 （一）組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 （二）公共組織 公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。 2 《公共管理學(xué) 》 （三）公共組織的基本要素 與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。 1．物質(zhì)要素 （ 1）人員。 （ 2）經(jīng)費(fèi)。 （ 3）物資設(shè)備 2．精神要素 （ 1）目標(biāo)。 （ 2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。 （ 3）人際關(guān)系。 3 《公共管理學(xué) 》 二、公共組織的性質(zhì) （一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。 2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。 4 《公共管理學(xué) 》 3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。 4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。 5 《公共管理學(xué) 》 （二）公共組織的性質(zhì) 1．社會性。 2．權(quán)威性。 3．法制性。 4．系統(tǒng)性。 5．主動性。 6 《公共管理學(xué) 》 三、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。 7 《公共管理學(xué) 》 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。 8 《公共管理學(xué) 》 公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。 優(yōu)點(diǎn)： （ 1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （ 2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （ 3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動開展工作； （ 4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 9 《公共管理學(xué) 》 缺點(diǎn)： （ 1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通； （ 2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展； （ 3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。 10 《公共管理學(xué) 》 （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 1．按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。 優(yōu)點(diǎn)： （ 1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。 （ 2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。 （ 3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。 11 《公共管理學(xué) 》 缺點(diǎn)：