公共管理學(xué)_03公共管理的主體(已改無錯(cuò)字)
2023-02-02 18:56:40 本頁(yè)面
【正文】 社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存 在的基礎(chǔ)。 社會(huì)公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。 社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié) 構(gòu)設(shè)計(jì)。 社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。 36 《公共管理學(xué) 》 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 一、科層制的基本特征 （一）馬克斯 韋伯的科層制理論 德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯 韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。 韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型； 一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。 37 《公共管理學(xué) 》 （二）科層制組織的特征 具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是： 1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績(jī)效。包括 3個(gè)方面：（ 1）分工專業(yè)化。（ 2）工作指標(biāo)化。（ 3）人員統(tǒng)一化。 2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。 38 《公共管理學(xué) 》 3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（ 1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（ 2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（ 3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（ 4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問題。 39 《公共管理學(xué) 》 ? 3．管理規(guī)范化。包括：（ 1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（ 2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（ 3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（ 4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問題。 40 《公共管理學(xué) 》 二、傳統(tǒng)科層制組織的困境 （一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述 傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)： 首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。 其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。 41 《公共管理學(xué) 》 第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。 42 《公共管理學(xué) 》 不足表現(xiàn)為： 第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)方面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。 第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡(jiǎn)單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。 第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。 43 《公共管理學(xué) 》 （二）科層制組織的內(nèi)在缺陷 1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。 2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。 3．排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。 4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊 44 《公共管理學(xué) 》 科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。 45 《公共管理學(xué) 》 三、公共組織的變革 （一）公共組織變革的主要?jiǎng)右? 引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個(gè)方面： 1．經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革 2．政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革 3．社會(huì)發(fā)展程
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