【正文】 第一章 導論 一、 公共管理與公共管理學的概念 公共管理： 公共管理是 80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。 公共管理學： 公共管理學是公共行政學的一個分支學科，是以公共管理活動為基本對象，研究以政府為核心的公共組織管理什么、如何管理、管理關系以及發(fā)展規(guī)律的學問。無論從研究對象、研究焦點，還是研究方法上看，公共管理學并不是對公共行政學的否定，而是對公共行政學的積極發(fā)展。公共管理學 是一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。公共管理學的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。公共性是公共管理學的基本范疇，公共部門、公共行政、公共政策、公共服務、公共治理、公共事務、公共物品等構成公共管理學的基本概念范疇體系。 二、公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 聯(lián)系： 目前國際學術界主流觀點認為， 公共管理作為一種獨立的范式還沒有出現，公共管理是公共行政的一個分支學派。公共管理是公共行政中重視公共組織或非營利組織 實施公共管理的技術與方法，重視公共項目與績效的管理，重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 公共管理是 80 年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。 公共管理與公共行政的差別是明顯的。 第一，公共行政更加重視目標的設計，而公共管理更加重視目標的運作； 第二，公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，而公共管理更加強調管理的、經濟的手段； 第三，公共行政更加關注過程、程序以 及內部取向，而公共管理更加關注結果、責任以及外部取向。 三、公共產品的概念與特征 公共產品，也稱為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。這些特征，再加上其規(guī)模效益大、初始投資大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿提供、難以提供，只能由政府或其他公共部門提供。 公共產品，按是否同時具有非競爭性和非排他性分為純公共產品（如國防、公共安全、環(huán)境保護等）和準公共產品（介于純公共產品和私人產品間，如道路、交通、能源、通 信、教育、廣播電視、社會保障等）。按是否具有形狀分為有形公共產品（如公共設施）和無形公共產品（如政策服務）。 四、公共部門管理與私部門管理的區(qū)別 第一，政治權威與經濟權威 公共管理在本質上是國家政府的活動，不可避免地包括政治權威（公權力）的作用，具有強制性。私部門管理行使的權威是市場的權威或經濟的權威，非制度與法律所授予。 第二，多元（主體）制衡與自主性 公共管理是在民主憲政的框架下進行的，處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，公共管理的自主性受到影響。私部門管理，雖然也受到各種權威以及政治環(huán)境的影響，但有相對 充分的管理自主權。 第三，公共利益與私人利益 政府具有促進和實現公共利益的義務和責任。公共管理將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。私部門往往是個人利益最大化的追求者，當然不能損害社會中其他人的權益和利益。 第四，法的支配與意思（契約）自治（引自張成?！豆补芾韺W》 政府部門在法律規(guī)定的范圍內，受到法的支配。私領域管理，更多遵循的是契約自由和意思自治，其內部管理和外部交易活動完全可以按自己的意思而為之。 第五，政府（壟斷、依賴、非排他、服務動機）與市場（競爭、自由、排他 、利潤導向） 政府與市場是現代社會的兩大控制體系。與企業(yè)組織不同，政府提供的產品以及服務往往面對的不是自由、競爭性的市場。 第六，多元（主體利益）理性與經濟理性 在利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。 私部門管理，大多為工具的經濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。 五、公共治理的概念和善治的標準 一般來說，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。公共治理的實質是建立在市場原則、公共利益和合法性認同基礎上的合作。 90 年代后，世界銀行提出了“善治”口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權力的主要標準。 六、公共管理學的產生 背景 （ 1）學科背景：縱觀公共行政研究的發(fā)展過程，經歷了政治與行政二分法、行政原則、公共行政即政治學、公共行政即管理學四個階段。 第一階段：政治與行政二分法。古德諾、懷特等。 第二階段：行政原則。魏勞畢的 PDSDCORB原則。 第三階段：公共行政即政治學?；貧w政治學的民主價值、公民參與、多元政體、社會正義、法治等規(guī)范取向，以致于“有公共而無行政”。（憲政主 義） 第四階段：公共行政即管理學。轉向管理，將公共行政等同于一般的管理，以致于“有管理而無公共”。（管理主義） （ 2）時代背景： 第一，政府規(guī)模的擴大，政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。 第二，經濟因素與財政壓力。 第三，社會問題與政府不可治理性的增加。 第四，新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。（抨擊福利國家，政府失靈比市場更為嚴重，親市場、反國家） 標志： 1991年，美國召開了第一次全國公共管理學術研討會，被看作是公共管理學作為一個新的分支學科產生的標志。1993年，波齊曼整理 和出版了此次研討會所形成的論文集《公共管理：藝術的現狀》，被看作是公共管理學派的宣言。 第二章 公共管理的理論發(fā)展 一、 公共行政理論的演進 初創(chuàng) （ 1） 威爾遜的“政治 — 行政”二分法 著作：《行政學研究》 理論：威爾遜明確地提出要建立一門獨立的公共行政管理科學。 威爾遜《行政學研究》（曾定名為《行政須知》，后改為《政府的藝術》）一文篇幅不長，但包含豐富的公共行政管理思想： 第一，公共行政管理學研究的必要性；第二，公共行政管理學的目標和任務； 第三，公共行政管理的實質； 第四，公共行政管理學研究的歷史淵 源； 第五，公共行政管理學研究方法論； 第六，公共人事行政管理思想； 第七，公共行政監(jiān)督思想。 威爾遜首開對公共行政管理學進行科學研究之先河，因而被稱為公共行政管理學鼻祖，是當之無愧的。 （ 2） 韋伯的官僚制理論 韋伯的官僚制理論是基于對由不同權威結構決定的組織類型分析而提出和建立的。 韋伯認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，在權威制度下，下級把上級發(fā)布的命令看作是合法的。據此，他區(qū)分了“神秘化組織”、“傳統(tǒng)組織”和“合理 — 合法化組織”等三種不同的組織形式。“神秘化組織”中行使權威的方式是基于領導 者的個人人格即所謂“超凡魅力”，具有個人崇拜、迷信的特點，帶有感情色彩，非理性?！皞鹘y(tǒng)組織”中命令和權威的基礎是先例和慣例，具有世襲性、絕對性的特點，效率較差?！昂侠?— 合法化組織”中權威行使的基礎是組織內部的各種規(guī)則，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系，被韋伯稱為“理想的官僚制”。 韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，官僚制具有以下基本特征： （ 1）合理的分工。（ 2）層級節(jié)制的權力體系。（ 3）依照規(guī)程辦事的運作機制。（ 4）形式正規(guī)的決策文書。 （ 5）組織管理的非人格化。（ 6）適應工作需要的專業(yè)培 訓機制。（ 7）合理合法的人事行政制度。 韋伯認為，官僚制具有巨大的優(yōu)越性：嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和普適性。 但他也認為，官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事。 從公共行政管理學的角度看，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治 — 行政二分法是一致的。 政治領域（政策制定）與行政領域（政策執(zhí)行）之間的區(qū)分，是一種在公共行政管理過程中積極擯棄非理性（政治因素）干擾的努力，它重視公共行政管理應具有獨立的地位，在公共行政管理的獨立自主的前提下，將職業(yè)化、 專業(yè)技能和功績制的價值觀等理性標準引入公共行政管理過程，追求公共行政管理的客觀化、科學化和理性化。 兩者都認同，公共行政的完善，取決于從行政公務中積極排除政治性因素。公共行政管理的高效運作，依靠來自客觀實際的可靠性法規(guī)的技術應用，采取一套邏輯的、嚴格的和機械的行為方式。 （ 3） 泰羅的科學管理理論 泰羅針對當時勞動效率增長緩慢、工人缺乏積極性等問題，要長期調查研究基礎上主張實施新的科學化的管理方法和制度，向管理要效率。為提高勞動生產率，泰羅推行“科學管理”，包括實行預先計劃、用科學方法挑選工人、對工人進行科學教育和 培訓、采用標準化、實行工作定額、管理部門和工人保持友好合作關系等。泰羅倡導的科學管理理論最終形成了一場波及整個西方工商企業(yè)管理界的科學管理運動。 泰羅的科學管理理論不僅與威爾遜的政治 — 行政二分法具有內在的結合點，而且也與韋伯的官僚制理論具有相通的精神氣質。 一方面，科學管理理論徹底改變了此前管理的非專業(yè)化和個性化特征，建立了專業(yè)化和普遍化的管理原則和方法。 另一方面，科學管理原理在追求“最佳工作方法”、管理標準化和程序化、管理權威和結構的建立以及強調等級控制等方面，與理性官僚制相一致的。 建構 :公共行政理 論初創(chuàng)時期，對傳統(tǒng)公共管理的研究只是政府管理理論中的一部分，還不夠全面、不成系統(tǒng)。 20世紀二三十年代對公共行政理論的建構，是懷特的系統(tǒng)化公共行政學理論、古利克和厄威克的科學化公共行政原則以及福萊特的動態(tài)化公共行政理論等環(huán)節(jié)逐步完成的。 （ 1） 懷特的系統(tǒng)化公共行政學理論 懷特首次將公共行政學思想系統(tǒng)化、理論化，使之成為一門比較完整的學科體系。 1926年出版《行政學導論》（又稱《行政學概論》，世界上第一本公共行政學教科書），提出了建立公共行政學理論體系的四個基本假定。 第一，行政具有共性，“行政為單一之程序，無論 何處所見到之重要特質，均大體相同”； 第二，管理是公共行政學的實踐基礎，“行政之研究應始自管理之基礎，而不宜始自法律之依據”； 第三，公共行政是科學，是實踐的技術，即“行政在大體上，仍系一種技術，但于轉變之為一科學之重要趨勢上，極端重要”； 第四，公共行政十分重要，“行政業(yè)已成為，且將繼續(xù)為現代政府問題之中心” 。 在這四個基本假定基礎上，懷特從行政學的研究對象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調、人事行政管理、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等諸方面對公共行政學的基本理論框架進行了系統(tǒng)的建構。 此外，懷特在 論及公共行政與各方面關系上談到公共行政與平民組織需長期合作；在論及中央集權時提出運用發(fā)展觀點看待其限度規(guī)定問