【正文】 1 公共管理學(xué) 原理 第一章 公共事業(yè)管理理論實踐 第二章 現(xiàn)代政府政策過程 第三章 公共事業(yè)管理概論 第四章 非營利組織的管理 第五章 公共部門戰(zhàn)略管理的理論框架和評價 第六章 公共部門人力資源管理 第七章 公共預(yù)算管理 第八章 公共危機管理 第九章 公共管理的發(fā)展趨勢與展望 第一章 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野 一、 “公共管理 ”與 “私人管理 ”的異同 A、聯(lián)系。（ 1）都包含了合作團體的活動。（ 2）都必須履行一般的管理職能。 B、差別。（ 1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益 。私人管理以營利為目的。 （ 2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。 （ 4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。（ 5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 二、 公共物品 的特性 ： 公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念， 消費 具有 非競爭性和 非 排他性，一般不能或不能有效通過市場機制有企業(yè)和個人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非競爭性、非排他性、外部性。 三、 公共管理學(xué)的學(xué)科特征 ——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究對象與范圍。傳 —局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究 公 —擴大到其他政府機關(guān)（立 、 司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。 （ 2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點。傳 —建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公 —不同學(xué)科。 （ 3）公將研究焦點由傳的 “內(nèi)部取向 ”轉(zhuǎn)為 “外部取向 ”，由重視機構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效研究。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。 （ 5）公既是實證的 又是 規(guī)范的， 傳 —局限規(guī)范研究。 （ 6）公將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式，因此，與傳相比，它更具有現(xiàn)實性。 四、 21 世紀(jì)我國公管面臨的挑戰(zhàn) 2 1，市場經(jīng)濟發(fā)展對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 ―― 計劃經(jīng)濟（ “命令式經(jīng)濟 ”）條件下。所謂傳統(tǒng)政府即 “全能型政府 ”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)。 （ 1）政企不分、政資不分。（ 2）機構(gòu)臃腫，效率低下。（ 3）權(quán)力過于集中。（ 4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（ 1） 建立與完善 市場體制。（ 2）公共管理 或行政管理 體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（ 3） 建立一支 高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。 2， 入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)。 （１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。 （２） 入世對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。 法律規(guī)則意識淡薄， “上有政策，下有對策 ”，地方利益至上 ，阻礙 WTO 規(guī)則的有效執(zhí)行。 （ 3） 對 公務(wù)員素質(zhì)與能力 提出了更高的要求。 （官員的市場觀念落 后 。法律意識淡化 。競爭意識不強 。學(xué)習(xí)能力不足）。 第 二 章、公共組織理論 一、 公共組織 ：廣義 ―― 就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義 ―― 國家機關(guān)組織。 二、 公共組織的構(gòu)成要素 ▲ ：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設(shè)計、支持硬件、技術(shù) 和 信息。 三、 公共組織的類型 ▲ 根據(jù)管理公共事務(wù)的不同，可分為管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織。 （ 1）按 財務(wù)－會計標(biāo)準(zhǔn)劃分 （有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督） ，大體可分為六種類型 ：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。 （ 2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。 B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性 在一定程度上 是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會 ， 消費者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織： 這類公共組織最大特 點是 非強制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)。 （ 3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、古典模型 ：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點： ① 組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。 ② 對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。 3 ④ 任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接 下屬，存在 “控制范圍 ”。 ⑤ 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構(gòu)。 ⑥ 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。 B、官僚模型 ：其基礎(chǔ)是馬克斯 .韋伯創(chuàng)立的官僚理論。 在 20 世紀(jì) 50 年代后的美國得到了充分的運用。官僚組織的基礎(chǔ)是 理性 ― 合法權(quán)威。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點： ① 基于職能專業(yè)化的勞動分工。 ② 有明確的職權(quán)等級制。 ③ 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。 ④ 有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑤ 人與人之間關(guān)系的非人格化。 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力 為基礎(chǔ)。 C、第三部門行政模型 ：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 特點：公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進行管理； “代理人 ”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。 四、 管理層次和管理幅度 。 管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向 劃分 的等級數(shù)。 一般而言，公共組織具有三個層次，即高層、中層、基層。 管理幅度 是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。 二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。 A、 “尖形結(jié)構(gòu) ”―― 管理 層次多、管理幅度小 的組織結(jié)構(gòu)。 （１） 優(yōu)點：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 （２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被 “走樣 ”執(zhí)行。 B、 “扁形結(jié)構(gòu) ”―― 管理層次少、管理幅度大 ，其形態(tài)扁平。 （１） 優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２）缺點：相對松散，集體行動難度大。 五、 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1，直線結(jié)構(gòu)。直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有 一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 2，職能結(jié)構(gòu)。職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 3，直線 — 職能結(jié)構(gòu)。直線 — 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。 4，矩陣結(jié)構(gòu)。是完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)形式。 六、 我國政府組織的結(jié)構(gòu)。 （ 1）縱向結(jié)構(gòu)。 也稱為層次結(jié)構(gòu)。它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 宏觀 上分為 中央層次 和 地方行政組織 兩大 層次。 中央層次指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有兩級制、三級制、四級制三種類型。 微觀 上指 行政組織內(nèi)部 4 的工作層次關(guān)系。 （ 2）橫向結(jié)構(gòu)。 又稱分布結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。 七、 行政組織體制的基本類型。 A、 根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 （ 1）首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政 首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 缺點： ① 行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 ② 首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 （ 2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 今天瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察 周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 B、 根據(jù) 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。 （ 1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點： ① 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。 ② 權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點： ① 上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。 ② 缺乏專業(yè)分 工，工作彈性小。 ③ 各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 （ 2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 C、 根據(jù)行政權(quán)力的使用特點可分為集權(quán)制和分權(quán)制。 （ 1）集權(quán)制：指行 政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān) 僅有 有限的 裁量 權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。 這種體制下，高層的機關(guān)往往包攬較多的事務(wù)決策。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨裁和長官意志。 （ 2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 5 優(yōu)點： ① 各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際 ，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 ② 各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 ③ 可防止上級組織和個人的獨斷行。 缺點： ① 權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。 ② 下級組織機關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D、 根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 （ 1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明 ，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 （ 2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 在實踐中 ，分離制迎合了多元化社會的需要，然而行政組織各部門密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。 八、組織沖突與協(xié)調(diào) ▲▲ 1， 組織沖突。 指組織間行為的 “不合轍 ”。 最常見的組織沖突有三種形式： （１）目標(biāo)與顧客的沖突。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。 （２）功能與領(lǐng)域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強管理，但地方則希望對其實行屬地管理。即 “條條 ”與 “塊塊 ”的沖突突。 （３）目標(biāo)間的沖突。組織目標(biāo)的每次變動、不同 組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時易發(fā)生。 2， 組織協(xié)調(diào)。 可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。 A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作。 主要的方式