【正文】 第一章 公共管理概述 本章主要知識點 □ 公共管理基本概念 □ 公共管理學理論淵源 □ 公共管理與中國改革 一、基本概念 公共管理學 公共管理學可以一般地定義為對公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的研究，或定義為對公共組織如何有效地提供公共物品的研究。它是由傳統(tǒng)的公共行政學的進一步擴展而形成的，其主要部分或核心仍然是對政府管理活動的研究。 公共管理 指各種公共組織為了解決公共問題 ,維護和實現(xiàn)公共利益 ,運用公共權力對公共事務實施管理的社會活動。 理解這個概念時應從它的構成要素及其任務、目的 等方面來進行把握： 構成要素之一，公共管理的 主體 ：公共組織和個人。 （社會的部門構成以及學科群） 公共組織又分為政府和非政府組織（或非營利組織）。其中政府是公共管理最主要的主體。在社會生活中，政府負有承擔提供公共物品、公共服務的主要職責，因此，政府的各部門和各層級是公共管理的主要組織依托，政府進行的行政管理是公共管理的主要形式。在國家與社會逐步出現(xiàn)分化的當代世界，隨著社會生活的復雜化和多樣化，非政府公共組織或非營利組織逐漸成為公共管理的重要而活躍的組織形式，以彌補政府功能的不足。 以個體形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體 ，包括領導者、管理者和被管理者三種類型，它們對公共管理活動的組織與領導作用也主要是通過公共組織來實現(xiàn)。 構成要素之二，公共管理的 客體（對象） ：公共事務。 公共事務是相對于私人事務而言的。所謂公共事務是指涉及全體社會公眾整體生活質量和共同利益的一切事務和社會活動的總稱。 構成要素之三，公共管理的 資源 。 公共管理的過程，是公共管理機構憑借和組織相應的資源、調動必要的手段，實現(xiàn)管理目標的過程。公共資源包括：公共人力資源、公共財稅資源、公共物品資源、公共信息資源等等。 構成要素之四，公共管理的 手段 。 公共管理的手段 就是制定公共政策，圍繞公共問題，對涉及社會公眾整體利益的公共事務進行選擇、綜合、分配等，通過公共政策的制定以及執(zhí)行、監(jiān)督等，實現(xiàn)有效管理。 構成要素之五，公共管理的 環(huán)境 。 任何公共管理都是在一定的政治、經濟、文化、社會、自然、國際環(huán)境中進行的。對于環(huán)境的正確分析是有效實施公共管理的基本前提。比如，就我國的公共管理的環(huán)境而言， 我國的市場經濟體制是由計劃經濟體制轉軌而來，這決定了我國的政府公共管理在建立社會主義市場經濟體制的過程中具有其自身特點。它并不是簡單地采用或修改某些政策或計劃，而是從一種經濟體制轉向另一 種完全不同的經濟體制，政府公共管理則由一種直接、微觀干預的舊模式過渡到一種間接、宏觀調控的新模式。 公共管理的 任務 是提供公共物品和公共服務、維護公共秩序，它追求的是社會公共利益，給社會公眾提供公共物品、公共服務，解決涉及廣大社會公眾公共利益的一系列公共問題，這些都有利于緩和公眾的不滿情緒，維護公共秩序。 公共管理的 目的 是解決公共問題，維護公共利益，目標愿景是追求公共利益的最大化。 公共行政 公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制定 的政策和法律。 公共政策 公共政策屬于政策科學的內容。政策科學主要探求各種政治主體（國家、政黨等）為了達到一定目的，制定和執(zhí)行行為準則的過程及其規(guī)律。 新公共管理 自 20 世紀 80 年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經濟合作及發(fā)展組織 （ OECD） 的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動，可以包括：（１）企業(yè)管理技術的應用；（２）服務及顧客導向的強化；（３）公共行政體系內市場機制及競爭功能 的引入。其共同特征則是引進公共管理的理念、技術及模型。 （一）胡德（ ）對新公共管理的歸納 著名公共管理學家胡德（ ）歸納出了新公共管理的七個要點： １．即時的專業(yè)管理 這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。 ２．標準明確與績效衡量 管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。 ３．強調產出控制。 用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。 ４．轉向部門分權 打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網絡性組織。 ５．轉向競爭機制 引 進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質。 ６．強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。 ７．強調資源的有效利用。 （二）法漢姆（ Farnham）與霍頓（ Horton）對新公共管理的歸納 公共管理學者法漢姆（ Farnham）與霍頓（ Horton）綜合其他學者的看法，提出了新公共管理的特征： １．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。 ２．重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位 。 ３．改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目標的實現(xiàn)。 （思考：以上四個概念之間的關系） 二、重點難點闡釋 （一）公共管理與其它相關概念的區(qū)別 公共管理與私人管理的區(qū)別 第一，使命不同。公共管理是公共服務，追求公共利益，行政官僚要幫助由選舉產生的政治家反映公眾對政府所提出的愿望與要求；而私人管理以營利為目的，私人部門或組織最終要依靠獲利而生存。 第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。政府部門的資金大部分來自財政撥款，政府官員不必為利潤擔憂，他們并沒有太多的削減開支 和有效運作的誘因；而商業(yè)組織以有效的運作為動機，它們必須在市場中靠競爭獲得生存和發(fā)展的機會。 第三，與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任。在私人組織中，權威和責任的劃分是比較清楚的，而在政府中，諸如運作的規(guī)模和復雜性，對官僚機構加以政治控制的要求，對一致性和協(xié)調的尋求等一類的因素導致了責任機制的擴散，這種擴散加深并復雜化了公共決策的過程。 第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復雜和嚴格得多。一般而言，政府工作人員的雇傭和解雇要困難得多。在公共部 門，雇用和提拔雇員的功績系統(tǒng)存在著幾種標準，這往往走出了技術效率的觀點。 第五，與私人部門的管理不同，公共管理包括廣泛而復雜的政府活動，而且公共管理的動作是在政治環(huán)境中進行的，它具有明顯的政治性或公共性的特征。 公共管理與公共行政的區(qū)別 公共行政關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并以內部定向關心機構和人員以及辦公室的管理（傳統(tǒng)的公共行政學或公共行政學院主要是為培養(yǎng)政府的職業(yè)文官而設的學科或機構）；公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以 及內部取向，而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任。 公共管理與政策科學的區(qū)別 政策科學主要探求各種政治主體（國家、政黨）為了達到一定目的，制定和執(zhí)行行為準則的過程及其規(guī)律，其 目的是提供政策相關知識，改善政策系統(tǒng)，提高政策質量。而公共管理學則主要研究公共組織如何通過有序的活動去管理社會公共事務，其側重點在于對公共組織外部管理活動的研究。在公共管理學的研究中，公共組織自身的建設和政治運行機制僅是其中兩項基本的內容，公共管理學研究的視野和內容要比政策科學寬泛。 （二） 公共管理的時代背景 公共管理 的發(fā)展，除了學科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實原因。米諾古（ Minogue）認為三項壓力促進了公共管理的興起：一是財政壓力，政府開支龐大，預算赤字無法消除；二是服務品質的壓力，公民對政府服務的品質提出更高的要求；三是意識形態(tài)的壓力，新右派意識形態(tài)占上風。 具體分析，導致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面： （ 1）政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。 第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及計劃經濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規(guī)模不斷擴大，政府角色不斷 膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。 （２）經濟因素與財政壓力。 工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構成了巨大的壓力，同時，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經濟壓力便成為一個可行的手段。 （３）社會問題與政府不可治理性的增加。 社會的進步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復雜 的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共服務回歸社會、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。 （４）新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。 針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調市場機制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場機制提供公共服務。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必 要的選擇。 （ 三 ）公共管理學的理論淵源 公共行政學、公共政策學是公共管理學的兩大理論淵源。 公共管理理論研究發(fā)展過程中有三個研究階段。 第一階段，公共行政學研究。這是公共管理理論研究的開端。 20 世紀 20 年代， 30 年代形成，一直到 60 年代中期以前居于支配地位。 第二階段，公共政策學研究。 60 年代末 70 年代初到 90 年代。公共政策學院的學者們在對政策執(zhí)行研究的基礎上提出了公共政策范式。 第三階段，公共管理學研究。進入 90 年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅的公共部門管理研究的三大范式之 一。公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑。它在公共政策學院中成長，并在公共政策分析與管理學中結出果實。 （ 四 ）公共管理學的研究途徑： P 途徑與 B途徑 以表格內容來表示它們的異同 P 途徑：公共政策途徑（ Public policy approach） B 途徑：企業(yè)管理途徑 (Business approach) 來源 來自于公共政策學院的“政策途徑” 來自于商學院并受傳統(tǒng)公共行政學影響的“商業(yè)途徑” 強調重點 強調公 共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。 強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍然關注組織結構與過程。 如何看待公共組織與私人組織的關系問題 強調這兩種組織及其管理的相異性，“公共組織與私人組織在所有不重要的方面是相同的”。 強調這兩種組織及其管理的相似性，較少對兩者加以區(qū)別，主要在公共部門中引入私人部門的管理經驗和模式，把焦點集中于戰(zhàn)略和組織管理上，更多以過程為取向。 聚焦點 重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓并加以傳播，促 進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 更強調以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關心過程問題，把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 共同點： 以組織外部定向（既關心機構以外的東西），強調政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究并關心改善管理績效，主張從經驗中學習，尤其是偏愛案例分析法。 （五 ）公共管理與中國改革 我國自 20 世紀 80 年代以來，隨著經濟體制和市場經濟體制的轉軌，公共管理所涉及的領域中各種與改革不相適應的矛盾和問題逐漸暴露出來。雖然經過 20 多年不懈的改革、調整，但是，多年的歷史積弊想在短時間內全部解決是不現(xiàn)實的。歸結起來，我國目前公共管理改革面臨的主要問題包括： 政府財政壓力依然很大。 在行政立法和執(zhí)法上，存在重立法、管理，輕執(zhí)行、監(jiān)督等現(xiàn)象。 政府機構依然龐大，政府職能雖然有所減少，但隨著改革過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，政府的新職能也在增加。 政府及其公務員的服務理念還較差，長官意識嚴重，存在官僚主義和腐敗行為。 人事成本居高不下。機關、事業(yè)單位仍然存在大量冗員；人才選拔錄用機 制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責任機制尚未形成。 行政效率低。機構層次多、職責不清，互相推諉、扯皮，缺乏服務意識、成本意識等，使政府組織和非政府組織無法走出“追求高效率 —— 低效率 —— 無效率”的循環(huán)。 綜觀各國公共管理改革實踐，雖各有特色，但也有共性。對中國來說，所采取的是漸進或分階段進行的改革方式，即“摸著石頭過河”的模式。在這種改革的開始階段，進行具有特色的試驗，當取得成就和經驗之后再加以推廣；表現(xiàn)形式是體制改革由點到面，即抓住重點突破，進而逐步深化和滲透到全局的過程；具體的做法是先 試點后推