【正文】 第一節(jié) 管理與管理論的演進一、管理的含義 管理是為了實現(xiàn)某種目的而進行的決策、計劃、組織、指導(dǎo)、實施、控制的過程。 管理的職能 管理的職能是指管理者在管理過程中的各種基本活動及其功能。 就我國的管理實踐，尤其是公共管理的實踐來看，可以把管理的職能主要劃分為計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個方面 管理的類型 現(xiàn)代社會的管理劃分為公共管理和工商管理（也稱之為私人管理）兩大類型 管理理論的演進 自從管理學(xué)成為獨立的學(xué)科以來，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,古典管理理論階段,行為科學(xué)階段,現(xiàn)代管理理論第二節(jié) 行政與行政學(xué)一、行政的含義 行政是指依法享有國家權(quán)力的國家行政機關(guān)，對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的管理活動二、行政的作用、特點 行政（管理）是社會運行過程中起主導(dǎo)作用的管理活動，其作用主要表現(xiàn)在： （1） 行政（管理）對國家政權(quán)的鞏固、社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。（2） 行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動。（3） 行政（管理）直接關(guān)系著人民群眾的切身利益 特點: 1） 行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會管理活動。2） 行政是為國家政治統(tǒng)治服務(wù)的政治性活動。3） 依法行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。4） 社會民主是有效行政的基礎(chǔ)保證。5）公平原則是現(xiàn)代行政的出發(fā)點。三、行政學(xué)的研究對象、相關(guān)學(xué)科和特征行政學(xué)亦稱行政管理學(xué)或公共行政學(xué)，是以行政管理為研究對象，并揭示其內(nèi)在規(guī)律的一門學(xué)科。具體講，就是研究國家行政組織對國家和社會公共事務(wù)及其自身內(nèi)部事務(wù)進行有效管理的規(guī)律、基本原則和方法的一門學(xué)科。行政學(xué)的研究內(nèi)容主要包括： (1) 研究政府為什么去管。(2)研究政府應(yīng)該管什么。(3)研究政府能夠管什么。(4)研究政府怎樣管。（5）研究政府由誰管。 從學(xué)科上講，行政管理學(xué)綜合運用多種知識研究行政管理問題，相關(guān)學(xué)科涉及政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等。 行政學(xué)在形成與發(fā)展過程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級性與社會性的統(tǒng)一。（2）理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。（3）規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一。（4）綜合性與獨立性的統(tǒng)一第三節(jié) 公共管理與公共管理理論的興起一、公共管理的含義 “公共管理”與“公共行政”有所不同?！肮残姓笔钦貏e是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，盡管“公共管理”也包含了“公共行政”的許多內(nèi)涵，但它主要關(guān)注的并非只是過程、程序和按指令所辦事項，以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得某種結(jié)果和對結(jié)果所負的個人責任。 公共管理理論的產(chǎn)生 20世紀70年代末到80年代初，當時在美國一些大學(xué)的商學(xué)院和公共政策學(xué)院中公共管理理論開始形成。 公共管理學(xué)的研究對象 公共管理是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科 公共管理學(xué)的研究方法 （1）歷史研究。（2）文獻研究。（3）系統(tǒng)分析。(4)比較分析。(5)實驗分析。(6)案例分析 第一章 公共組織 第一節(jié)　公共組織概述一、組織的概念 組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 公共組織的性質(zhì) 是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義的公共組織指國家機關(guān)組織 公共組織的作用 公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織 公共組織的構(gòu)成要素 A組織人員。B組織目標。C職能范圍。D機構(gòu)設(shè)置。E職位設(shè)置。F權(quán)力與職權(quán)。G權(quán)責劃分。H規(guī)章制度。I團體意識。J組織設(shè)計。K支持硬件。L技術(shù)與信息 第二節(jié)　公共組織的結(jié)構(gòu)一、管理層次與管理幅度 管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。它是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標志，一項工作越復(fù)雜，管理幅度一般越寬 公共組織的結(jié)構(gòu)形式 公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。一般有以下形式：A直線結(jié)構(gòu)。單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡單，傳遞速度快，但容易導(dǎo)致僵化，規(guī)模不大。 B職能結(jié)構(gòu)。每個上級部門沒有單一服從自己的下級部門，每個下級部門也不只服從一個上級部門。拓展了管理事務(wù)范圍，適合復(fù)雜管理，但如缺乏協(xié)調(diào)，會造成政出多門、混亂局面。C直線－職能結(jié)構(gòu)。每個上級部門有單一服從自己的下級部門，但這個下級部門需接受其它上級部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。既有垂直領(lǐng)導(dǎo)，也有水平領(lǐng)導(dǎo)。缺點是垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)。D矩陣結(jié)構(gòu)。又叫適應(yīng)性組織。以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)履行任務(wù)的結(jié)構(gòu)。垂直領(lǐng)導(dǎo)（原有等級內(nèi)）與水平領(lǐng)導(dǎo)（臨時機構(gòu)內(nèi)）并重，有利于發(fā)揮組織成員綜合優(yōu)勢，適合復(fù)雜工作。缺點是雙重領(lǐng)導(dǎo)，以及穩(wěn)定性較差。 我國政府組織的結(jié)構(gòu)A縱向結(jié)構(gòu)。宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。如省、市、縣、鎮(zhèn)微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。如部、廳、局、所B橫向結(jié)構(gòu)。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。 行政體制的基本類型行政組織體制的基本類型可以按照不同的標準來劃分。A根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)分為首長制和委員制。在我國實行首長制，也吸收了委員制長處，重大問題經(jīng)集體討論由首長集中決定。B根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)分為層級制和職能制。在我國，層級如國務(wù)院、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)，職能如國務(wù)院設(shè)若干部委。C根據(jù)行政組織權(quán)力的使用特點分為集權(quán)制和分權(quán)制D根據(jù)行政部門中同一層級所受的指揮和控制分為完整制和分離制 第三節(jié) 公共組織的過程與行為一、組織沖突與協(xié)調(diào)組織沖突指因組織目標、過程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)的組織間行為的“不合轍”。通常有三種形式：A目標與顧客的沖突。目標導(dǎo)向型與顧客導(dǎo)向型的沖突，如美國衛(wèi)生及公眾服務(wù)部管制衛(wèi)生及福利項目，而退伍軍人管理局則要為顧客謀最大利益，于是沖突產(chǎn)生。 B功能與領(lǐng)域的沖突。即“條條”與“塊塊”的沖突（條是垂直的，塊是地方的）。財政部要求對地方財政部門加強管理，而地方則希望對其實行屬地管理。 C目標間的沖突。不同組織的目標領(lǐng)域發(fā)生交叉，引起沖突。如警察與消防員皆參與處理危機事故，領(lǐng)域重疊，可能引發(fā)沖突。 組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)，水平協(xié)調(diào)指組織間水平方向上的合作，如利益相關(guān)組織通過協(xié)商達成協(xié)議；垂直協(xié)調(diào)指上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。 個體行為、群體行為與組織行為公共組織尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，主要有三種基本模式。A成人發(fā)展模型。根據(jù)人的不同階段，20歲時工作滿足感低，傾向?qū)W習(xí)，承受能力差。30歲時經(jīng)過社會化和個人成長后，進入職業(yè)穩(wěn)固期。40歲面臨中年危機，滿意感急速下降。50歲，滿意感重新恢復(fù)。退休前滿意感又下滑。B文化行為模式。不同民族文化背景下，行政人員行為不同。包含多個維度：避免不確定性，個人主義－集體主義，剛性氣質(zhì)－柔性氣質(zhì)，長期取向－短期取向，權(quán)力距離。如權(quán)力距離是接受不平等權(quán)力分配的程度，美國人接受距離小，則個人參與決策熱情高；而法國、意大利則反之，愿意依賴上級。 C政治行為模式。根據(jù)政治因素描述個體行為。分為鄉(xiāng)下型（忠誠度高，追求聲望，在乎升遷）、都市型（只在乎能否讓自己自由發(fā)揮）?；蛑剖叫停愃凄l(xiāng)下型）、專才型（類似都市型）、混合型（不在乎聲望，但希望升遷） 2. 群體行為 非正式群體與組織管理。在任何組織和社會的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過非正式群體來完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時，更是如此。 非正式群體按其形成的原因可分為利益型、情感型、愛好型、信仰型和親緣型等類型。按其影響結(jié)果可分為積極型、中間型、消極型和破壞型。按其構(gòu)成情況可分為橫向型（由組織中級別、層次相同或工作性質(zhì)一樣的人員組成），縱向型（由組織中不同級別、不同層次、不同職位、不同工種的人員組成）和混合型（不分等級、層次差別，由各色利益相關(guān)的人員組成）。 非正式群體的特點主要表現(xiàn)在：第一，具有自發(fā)性。第二，具有不穩(wěn)定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段時間里表現(xiàn)出很強的凝聚力。第五，信息溝通的數(shù)量和質(zhì)量遠遠超過正式組織的信息溝通。第六，心理和行為對外界事物感受上的一致性。3. 群體壓力與從眾行為從群體利益角度來看，并非從眾行為一定會產(chǎn)生好的效果。通常從眾行為的結(jié)果有三種可能性：一是積極的一致性，二是消極的一致性，三是無異議的一致性（一種得到大家公認的行為模式）。因此，組織在對待從眾現(xiàn)象時，應(yīng)把握這樣一個最基本的原則：鼓勵和支持積極的一致性，消除和轉(zhuǎn)化消極的一致性，服從和遵守無異議的一致性。4. 組織行為 公共選擇理論假定組織中的個體是“經(jīng)濟人”，個體行為具有“經(jīng)濟人”的特征：其一經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求的是自身利益的最大化。 第四節(jié)　公共組織環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境 公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素（1） 政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機構(gòu)、政 黨制度、公共政策。 （2） 經(jīng)濟環(huán)境:對公共組織動機和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（3） 文化環(huán)境:文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言 較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。包括認知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （4）技術(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)、知識技術(shù) 第二章 公共管理職能 第一節(jié) 公共管理職能概述 公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體 公共管理的程序性職能（1） 決策。公共部門的決策職能主要包括確立目標、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計方案、最終方案的抉擇與實施等一系列基本步驟與內(nèi)容。 （2） 組織。具體地，組織職能一般包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。 （三）領(lǐng)導(dǎo)。公共部門中的領(lǐng)導(dǎo)者運用領(lǐng)導(dǎo)職能，通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行為，激勵每個成員自覺地為實現(xiàn)組織目標而共同努力。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。 （四）控制。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標準、衡量成效與糾正偏差三個步驟。三、公共部門的任務(wù)性職能（一）經(jīng)濟職能 。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。 2. 微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。 （2） 政治職能 。（3） 社會職能 。（四）文化職能 文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進。 第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變 傳統(tǒng)社會的公共管理職能前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征： （1） 公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。 （2） 包括經(jīng)濟、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。 （3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的二、西方國家公共管理職能及其變遷根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。 （一）自由放任主義（二）國家干預(yù)主義（三）新古典主義 第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能 市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。 然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題（1） 市場不能消除壟斷和非公平競爭（2） 市場不能解決外部性問題（3） 市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。（4） 市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題（5） 市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡。市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié) 市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（1） 限制壟斷和促進競爭 （2） 界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性。公共部門用來糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟措施、法律措施、行政措施和社會措施。經(jīng)濟措施主要指征稅，如對車主征收“公路使用費”，征收污染稅或拍賣“污染排放權(quán)”以解決污染問題， （3） 提供公共產(chǎn)品。軟件指法律制度、國防、行政服務(wù)、消防、社會衛(wèi)生保健與文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電、通訊、道路交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。 （4） 保障收入分配的公正