【正文】 根據(jù)公共問(wèn)題的性質(zhì)而進(jìn)行的政府治理工具選擇第十三章 公共組織變革第一節(jié) 公共組織變革理論一、公共組織變革的動(dòng)力隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨和日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，以及人類技術(shù)創(chuàng)新能力的顯著提高與組織所面臨社會(huì)壓力的空前增大，使得組織的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化與不確定等時(shí)代特征。信息發(fā)布。合同。經(jīng)濟(jì)工具的主要形式有：產(chǎn)權(quán)。(2)一定程度的彈性。管制工具的主要形式有：行政立法。（2）強(qiáng)制性。組織工具的主要形式有：（2）獨(dú)立。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)繁榮，人們關(guān)心社會(huì)公益事業(yè)，凡事依賴政府的觀念已被打破，人們通過(guò)互助協(xié)商方式解決問(wèn)題，為中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展提供重要的文化基礎(chǔ)。⑷非營(yíng)利組織積極加強(qiáng)自身的建設(shè)； ⑵創(chuàng)造良好的環(huán)境培育非營(yíng)利組織發(fā)展；非營(yíng)利組織產(chǎn)生發(fā)展的前提：國(guó)家政治體系高度制度化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度足以突破財(cái)政限制；社會(huì)自治傳統(tǒng)、公民保護(hù)自我權(quán)利意識(shí)形成。無(wú)法有效發(fā)揮企業(yè)和政府間橋梁紐帶作用。我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的問(wèn)題：因?yàn)閭鹘y(tǒng)非營(yíng)利組織由國(guó)家興辦組建，財(cái)政統(tǒng)包事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供給。③許可批準(zhǔn)制：指成立時(shí)要向政府申請(qǐng)，經(jīng)政府審查并許可批準(zhǔn)后方能成立。②獨(dú)立組織的非獨(dú)立性：非營(yíng)利組織理論上應(yīng)是獨(dú)立于企業(yè)和政府之外的，現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，三者間界限十分模糊，一部分非營(yíng)利組織與企業(yè)的活動(dòng)沒(méi)有區(qū)別。②政府權(quán)力的監(jiān)督者：自我組織公共利益公共意識(shí)影響決策、制約政府權(quán)力的重要社會(huì)力量；③社會(huì)評(píng)價(jià)功能：客觀公正評(píng)價(jià)生產(chǎn)和消費(fèi)的產(chǎn)品；⑸管理職能①政府基本職能：政治統(tǒng)治職能、社會(huì)服務(wù)職能、社會(huì)管理職能和社會(huì)平衡職能。 ⑵行為特征①政府行為具有：公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非營(yíng)利性等基本特征。④自治性，指有獨(dú)立的決策與行使能力，能夠進(jìn)行自我管理；第十一章 公共管理中的非政府組織第一節(jié) 非政府組織概述一、非政府組織的含義是有別于政府組織（第一部門(mén)）、營(yíng)利組織（第二部門(mén)）的各種非政府、非營(yíng)利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務(wù)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人奉獻(xiàn)、成員互益等價(jià)值觀念，具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。⑥從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)。 我國(guó)政府的再造模式①?gòu)男市姓矫裰餍姓?。①既拋棄西方?guó)家混淆公私經(jīng)營(yíng)部門(mén)的差別、完全私有化等錯(cuò)誤做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，推進(jìn)我國(guó)政府改革。涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；涉及政府內(nèi)部組織、運(yùn)作程序的調(diào)整，涉及政府外部關(guān)系的變革。：取決于社會(huì)成員的接受和承認(rèn)。②加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理的管理：企業(yè)董事會(huì)行使任免權(quán)； 我國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系中存在的問(wèn)題①產(chǎn)權(quán)不清、“所有者缺位”，使國(guó)有企業(yè)既不獨(dú)立，又不受制約其主要運(yùn)行是在利益軌道上進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)氣候是企業(yè)管理主要影響因素。 規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施1. 從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，規(guī)范我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系、減少政府失靈的措施：二、政府與市場(chǎng)的聯(lián)系市場(chǎng)和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的作用的不同組合情況：（四）擔(dān)負(fù)的職能：政府最主要職能是提供公共物品，政府在市場(chǎng)方面擔(dān)負(fù)的職能包括：，為其確定交易規(guī)則，為市場(chǎng)主體最大限度降低交易成本創(chuàng)造條件。政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非盈利性等特征。政府職權(quán)：指某一職位依法具有的權(quán)力，這一權(quán)力是由法律所規(guī)定的，與一定職位相聯(lián)系 政府職能的有限性①能力限度；②效率限度；③合法限度。2. 指治理國(guó)家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)，這可以稱為“次弱意義的政府”。（2）由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)為：我們認(rèn)為，公共管理人員的道德責(zé)任至少包含這樣幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1)公正。第三，非功利性和非交換性。公共組織文化的結(jié)構(gòu)大體上由兩大部分組成，一是構(gòu)成公共組織文化的各個(gè)基本要素；二是各要素之間的相互關(guān)聯(lián)性即結(jié)構(gòu)層次性（2）隱性文化。根據(jù)表現(xiàn)形式，公共組織文化分為：（1)精英公共組織文化。④重視戰(zhàn)略管理過(guò)程中良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。積極應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和挑戰(zhàn)。：①社會(huì)公眾參與監(jiān)督②輿論監(jiān)督第八章 公共組織戰(zhàn)略管理第一節(jié) 戰(zhàn)略管理與公共組織戰(zhàn)略管理一、戰(zhàn)略管理概述是組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，確立和調(diào)整組織長(zhǎng)期目標(biāo)，整合組織資源來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列決策與行動(dòng)。主觀責(zé)任：忠誠(chéng)良知認(rèn)同，是道德的反映。 （2） 基本原則不同。 文官制度的內(nèi)容1. 對(duì)文官實(shí)心分類管理是文官制度的重要內(nèi)容：品位分類與職位分類2. 考認(rèn)制是文官制度的基礎(chǔ)：由先后銜接的競(jìng)爭(zhēng)考試與擇優(yōu)錄用組成3. “政治中立，職務(wù)常任”是文官制度的基本特征 我國(guó)公務(wù)員制度的形成和內(nèi)容（1） 理論準(zhǔn)備階段【1985－1989年】；（2）加大公共組織人力資源開(kāi)發(fā)的力度； （3） 選拔與使用。objectives，MBO）是指對(duì)組織目標(biāo)的管理：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套系統(tǒng)管理方式 目標(biāo)管理的過(guò)程三、目標(biāo)管理的實(shí)施四、目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)和在公共組織應(yīng)用的局限目標(biāo)管理在公共部門(mén)應(yīng)用的限制1. 公共部門(mén)所處的壞境較私部門(mén)復(fù)雜多變，目標(biāo)管理運(yùn)用范圍和程度受到一定影響2. 目標(biāo)管理存在信任問(wèn)題，研究表明，官僚體系中建立信任很不容易3. 公共管理目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量4. 目標(biāo)管理實(shí)施常以一年或少于一年為周期，強(qiáng)調(diào)短期目標(biāo)管理，易忽視長(zhǎng)期目標(biāo)發(fā)展規(guī)劃第六章 公共組織人力資源管理第一節(jié) 公共組織人力資源管理概述一、人力資源管理的相關(guān)概念關(guān)于公共組織人力資源管理，首先必須明確三個(gè)基本概念：人事管理：指對(duì)社會(huì)組織中的人與事之間以及共事人之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，以期達(dá)到事得其人、人盡其才、才盡其用、事盡其功的管理目標(biāo)人事行政：特指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人事管理人力資源管理：是指對(duì)人力資源進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)、合理配置、充分利用和科學(xué)管理的一系列活動(dòng)的總稱，涉及管理制度、法規(guī)、程序和方法 公共組織人力資源管理的興起與傳統(tǒng)人事行政相比，公共組織人力資源管理的基本特征1. 在人性假設(shè)上，人力資源管理把人看做是第一資源2. 在管理原則上，人力資源管理主張以人為中心3. 在管理方法上，人力資源管理注重科學(xué)性與藝術(shù)性的結(jié)合4. 在管理內(nèi)容上，人力資源管理注重人與事，人與環(huán)境的協(xié)調(diào)配合5. 在管理部門(mén)地位上。主要有4種方式。 1. 公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。(3)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度。 領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效取決于領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：領(lǐng)導(dǎo)=f(領(lǐng)導(dǎo)者，被領(lǐng)導(dǎo)者，情境）。 第一個(gè)階段（20世紀(jì)30年代），這一時(shí)期的研究致力于了解領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在哪些人格特質(zhì)方面存在差異，形成領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論。人類特性的以下四種假設(shè)。然而，并非所有的管理都是領(lǐng)導(dǎo)，并非所有的管理者都能成為領(lǐng)導(dǎo)者。因此，領(lǐng)導(dǎo)亦簡(jiǎn)單定義為影響力——影響人們心甘情愿地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力工作的能力。2. 多數(shù)決定。由于參與決策的群體往往就是公共決策的執(zhí)行群體或目標(biāo)群體，所以，通過(guò)參與的形式做出的公共決策被群體認(rèn)同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度也較高，有利于提高公共決策的有效性和促進(jìn)公共決策的合法性。第四，人為的決策障礙。 第四節(jié) 公共決策中的群體決策 群體決策及其利弊分析 在公共決策過(guò)程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。 方案抉擇的主要環(huán)節(jié)包括：（1)確定標(biāo)準(zhǔn)。 （1） 德?tīng)柗品?。即讓不同方案的制定小組間展開(kāi)辯論。 方案設(shè)計(jì)決策方案是指為解決實(shí)際問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的行動(dòng)準(zhǔn)則、步驟、途徑和方法。 目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過(guò)依據(jù)確定和體系建立兩個(gè)環(huán)節(jié)：(1)依據(jù)確定。(3） 確切表述。由政府行政機(jī)關(guān)和行政人員構(gòu)成，具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性、靈活性等特點(diǎn)，它將政策方案轉(zhuǎn)化為政策效果。又稱參謀子系統(tǒng)。所謂事實(shí)因素是指決策中所依據(jù)的客觀事實(shí)，如一個(gè)人在決定上班帶不帶傘時(shí)要考慮天氣情況，在這里天氣情況就是我們所說(shuō)的事實(shí)因素。 第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動(dòng)者最低工資標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容（1） 限制壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進(jìn)步和發(fā)展。 （2） 政治職能公共部門(mén)控制職能的發(fā)揮一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個(gè)步驟。 （2） 組織。（3） 文化環(huán)境:4. 組織行為從群體利益角度來(lái)看，并非從眾行為一定會(huì)產(chǎn)生好的效果。 非正式群體的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，具有自發(fā)性。 2. 群體行為不同民族文化背景下，行政人員行為不同。A成人發(fā)展模型。D根據(jù)行政部門(mén)中同一層級(jí)所受的指揮和控制分為完整制和分離制 第三節(jié) 公共組織的過(guò)程與行為一、組織沖突與協(xié)調(diào)組織沖突指因組織目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)的組織間行為的“不合轍”。垂直領(lǐng)導(dǎo)（原有等級(jí)內(nèi)）與水平領(lǐng)導(dǎo)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)）并重，有利于發(fā)揮組織成員綜合優(yōu)勢(shì)，適合復(fù)雜工作。C直線－職能結(jié)構(gòu)。一般有以下形式：G權(quán)責(zé)劃分。(6)案例分析 第一章 公共組織 第一節(jié)　公共組織概述一、組織的概念 組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。（4）綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一第三節(jié) 公共管理與公共管理理論的興起一、公共管理的含義 “公共管理”與“公共行政”有所不同。(4)研究政府怎樣管。 管理的職能 管理的職能是指管理者在管理過(guò)程中的各種基本活動(dòng)及其功能。（2） 行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動(dòng)。4） 社會(huì)民主是有效行政的基礎(chǔ)保證。(2)研究政府應(yīng)該管什么。 行政學(xué)在形成與發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一。（3）系統(tǒng)分析。D機(jī)構(gòu)設(shè)置。L技術(shù)與信息 第二節(jié)　公共組織的結(jié)構(gòu)一、管理層次與管理幅度 管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。每個(gè)上級(jí)部門(mén)沒(méi)有單一服從自己的下級(jí)部門(mén)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)也不只服從一個(gè)上級(jí)部門(mén)。D矩陣結(jié)構(gòu)。在我國(guó)，層級(jí)如國(guó)務(wù)院、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)，職能如國(guó)務(wù)院設(shè)若干部委。 B功能與領(lǐng)域的沖突。 組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)，水平協(xié)調(diào)指組織間水平方向上的合作，如利益相關(guān)組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議；垂直協(xié)調(diào)指上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。退休前滿意感又下滑。根據(jù)政治因素描述個(gè)體行為。非正式群體與組織管理。按其影響結(jié)果可分為積極型、中間型、消極型和破壞型。第六，心理和行為對(duì)外界事物感受上的一致性。 （2） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境:對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有重要決定作用。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、知識(shí)技術(shù) 第二章 公共管理職能 第一節(jié) 公共管理職能概述 公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體 公共管理的程序性職能（1） 決策。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵(lì)等基本職能活動(dòng)。 2. 微觀管理職能。 然而，市場(chǎng)決不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場(chǎng)失敗”問(wèn)題（1） 市場(chǎng)不能消除壟斷和非公平競(jìng)爭(zhēng)軟件指法律制度、國(guó)防、行政服務(wù)、消防、社會(huì)衛(wèi)生保健與文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電、通訊、道路交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。 （五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。再次，尋租活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。(4) 個(gè)人決策與群體決策。由掌握信息技術(shù)的專門(mén)人才組成，從事信息的收集、加工處理、傳遞等活動(dòng)，旨在為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)、實(shí)用的信息。由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者組成，系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中居核心地位，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。當(dāng)今世界各國(guó)政府的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會(huì)制和人民代表大會(huì)制三種類型，各國(guó)行政決策體制與這三種決策體制有著緊密的聯(lián)系 第三節(jié) 行政決策程序行政決策程序是指行政決策過(guò)程中的邏輯順序和基本步驟，主要有以下五個(gè)步驟一、問(wèn)題界定一般而言，問(wèn)題界定需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：（1）層次性。(3)目標(biāo)排序法。又叫自由思考法，即通過(guò)小型會(huì)議的形式，鼓勵(lì)與會(huì)人員進(jìn)行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應(yīng)和思維共振，形成新的設(shè)想的方法。第二，確定方法。即根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象的歷史和現(xiàn)實(shí)資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測(cè)出事物的未來(lái)狀況的方法五、方案抉擇方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)，在對(duì)各種備選方案進(jìn)行比較、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個(gè)最優(yōu)或滿意的決策方案。(2)“決策樹(shù)”技術(shù)。 但是，群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，工作程序較慢。 參與決策的特征隨著現(xiàn)代公共管理觀念的建立，一般成員參與決策的過(guò)程已經(jīng)成為公共組織所追求的一種民主訴求。另一種是外部來(lái)源，即從全社會(huì)選拔優(yōu)秀人才 領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者一定職權(quán)，要求其實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。羅伯特代表性的人性假設(shè)理論主要有麥格雷戈的X—Y理論和沙因的四種人性假設(shè)基于X理論對(duì)人的認(rèn)識(shí)，持這種觀點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，在領(lǐng)導(dǎo)工作中必須對(duì)員工采用強(qiáng)制、懲罰、解雇等手段來(lái)迫使他們工作，對(duì)員工應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督和控制，在領(lǐng)導(dǎo)行為上應(yīng)當(dāng)實(shí)行高度控制和集中管理，在領(lǐng)導(dǎo)模式上采取集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式。 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變