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農村土地流轉存在問題及對策研究(編輯修改稿)

2024-10-28 15:13 本頁面
 

【文章內容簡介】 包地的使用權是一項權利束,承包方不僅擁有在法律規(guī)定范圍內對承包地進行經(jīng)營、支配的權利,還擁有對農地的部分剩余索取權和依法處分權。在承包期限內農地的使用權可以轉讓,但承包期結束后,承包方需將承包地交還給發(fā)包方,在下一輪承包期內,各集體成員的承包地一般會發(fā)生變化。因此,農戶能夠流轉的只是本輪承包期剩余期限內的土地使用權。當前農村土地流轉的主要類型為轉讓、互換、抵押、出租、轉包、借用、入股等方式。總書記在2013年7月下旬的湖北視察講話中要求,深化農村改革,完善農村基本經(jīng)營制度,要解決處理好農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系,土地流轉要尊重土地流轉雙方意愿,守住耕地紅線,保障基本農田、糧食安全,增加農民收入。但是,當前農村土地使用權流轉中還存在著一些問題,這些問題的存在己經(jīng)嚴重影響了農地使用權流轉的健康發(fā)展。由于我國農村土地使用權流轉過程中政府、集體的權力不能得到很好的約束,地方政府在利益的驅逐下對農地使用權流轉進行過多干預;并且一部分村干部的思想認識不到位,官本位思想嚴重泛濫,缺乏民主法制意識,對農戶承包經(jīng)營權的保護不夠重視。導致農村土地流轉價格普遍偏低,一些村干部在農地流轉過程中以權謀私、暗箱操作、不按法律程序辦事,隨意調整或者收回農戶承包地。政府和集體的壟斷行為嚴重侵害了農戶的利益,加深了農戶與政府、村集體之間的矛盾。當前我國農村土地使用權流轉過程中的非正式流轉所占比例較大,非正式流轉一般由農戶自發(fā)進行。由于農戶對土地流轉的法律知識缺乏,相關法律法規(guī)沒有得到很好普及,以及提供相關法律服務機構的缺乏,導致這些自發(fā)的土地流轉隨意性大,不穩(wěn)定性強。農地流轉中有近半數(shù)的農地流轉沒有約定流轉期限,并且絕大部分的農地流轉都未簽訂書面合同。即使簽訂了農地使用權流轉合同的,也沒有統(tǒng)一的格式,對流轉時間及雙方權利與義務的要求不夠詳盡,甚至有的合同條款違背現(xiàn)行法律要求。這些不規(guī)范的農地流轉行為導 5 致農業(yè)生產(chǎn)條件差,生產(chǎn)成本過高,農民的利益得不到有效保障。加上近年來我國經(jīng)濟發(fā)展速度減緩,農產(chǎn)品價格走低,各種自然災害的頻發(fā),農業(yè)效益明顯下滑,農戶的生產(chǎn)積極性被嚴重挫傷,長久下去則會影響農業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。盡管政府出于扶持農業(yè)的目的,曾多次提高糧面油為代表的農產(chǎn)品價格,但土地承包經(jīng)營投入很多、種田效益產(chǎn)出較少,城鎮(zhèn)化的發(fā)展促使農村勞動力大量轉移,造成留守老人、婦女不愿種地、不能種地,并且農產(chǎn)品需求缺乏彈性,在來自市場風險、大自然風險以及化肥、農藥等生產(chǎn)資料價格上等多因素綜合作用下,從事農業(yè)的獲利空間十分狹小,多數(shù)農民趨向于把勞動時間和資金投向非農行業(yè)。從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險大、利潤少的特點,使土地流轉后獲得上地經(jīng)營權的受讓方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多農村土地流轉后,一般用作了木材市場、建材市場,還有建樓房以用于出租。土地流轉后改變土地用途會導致土地質量下降,這樣做缺乏耕地保護和可持續(xù)發(fā)展意識。我國目前的社會保障體系主要限于城鎮(zhèn)地區(qū),城鎮(zhèn)居民有健全的養(yǎng)老和醫(yī)療體系,但農村地區(qū)相對薄弱,覆蓋面窄、發(fā)展層次低、發(fā)展不平衡,社保資金短缺。農村居民基本上得不到像城鎮(zhèn)居民一樣的醫(yī)療、養(yǎng)老和保險,目前保障水平也較低。現(xiàn)有的“新農合”和“新農?!?,也存在報銷力度小,60周歲以后領錢少的情況;“低保制度”和“五保制度”也有對象的限定。由此可以看出我國目前的社會保障制度還沒有覆蓋到農民,普惠性的保障體系尚未建立,廣大的農民無法享受改革開放的成果。所以,土地在為農民提供資源的同時,帶來一定的收入,更加承擔著重要的社會保障功能,一旦外出打工的農民年老或無法再從事體力性的勞動,不得不回鄉(xiāng)繼續(xù)的耕地的時候,土地的保障功能更加體現(xiàn)出來,因為他們雖然沒工作、但是有上地可以依賴,有土地意味著有糧食、有吃飯,就有人生的希望,還可以繼續(xù)為家庭提供收入,供子女上學、結婚、購買家電等花銷,這導致農民不愿意不可能放心的進行土地流轉。農村土地使用權流轉的中介組織是介于政府和農地使用權流轉主體之間的媒介,可為農地使用權流轉提供農地的供給和需求信息,還能提供政策咨詢、金融借貸等幫助,不僅能夠有效減少農地使用權流轉中所需交易成本,還能幫助流轉主體規(guī)避流轉中的風險。我國農地使用權流轉中介組織的缺乏主要表現(xiàn)在中介組織 6 的數(shù)量少,質量參差不齊?,F(xiàn)有中介組織的作用也多流于形式,使得流轉主體間信息不對稱的現(xiàn)象得不到改善。中介服務組織的缺乏使農地供需信息不對稱,導致土地流轉過于分散。分散的流轉形式是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的主要制約因素。只有實現(xiàn)農地由散戶向大戶的流轉才能形成規(guī)模經(jīng)營。但散戶與大戶之間,無論是在生產(chǎn)和經(jīng)營管理方式上,還是在土地流轉的供給與需求信息方面都存在很大的差異,流轉過程中容易出現(xiàn)信息不對稱的情況。散戶普遍認為把土地流轉給親戚或朋友比較可靠,但這樣的流轉無法實現(xiàn)成片經(jīng)營;大戶需要成片的農地,但相鄰農戶不一定會將土地流轉給該農戶。我國農地使用權流轉的中介組織十分缺乏,導致了供求雙方信息流動受阻,造成較高的土地流轉的交易成本。為了避免矛盾,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之初,不論魚塘、旱田、水田,還是草灘、山林、荒坡,一律根據(jù)地勢、地力優(yōu)劣進行平均分配,這樣就造成了土地經(jīng)營范圍的分散性合細碎化。上世紀末多數(shù)地區(qū)采用直接延長承包期的方法進行第二輪土地承包,分散承包出現(xiàn)的土地細碎問題沒有得到解決,土地流轉仍比較困難,加之部分基層干部少害怕麻煩,土地流轉進程從而被影響。、集體及農戶在流轉中的行為規(guī)范國家和集體在農村土地使用權流轉中的越位行為,要從轉變政府職能入手,明確政府的管理范圍,轉變管理方式,實現(xiàn)管理型政府向服務型政府轉變。(1)政府要完善農地流轉市場體制建設,堅持市場化原則,使市場在農地價格的制定中發(fā)揮基礎作用,防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織借農地集體所有的名義,強制推行農地流轉。市場在農地使用權流轉中發(fā)揮基礎性作用是實現(xiàn)農地資源合理配置、保證農戶獲得級差地租的根本途徑。(2)政府要在農村土地流轉過程中進行宏觀調控。對當?shù)剞r村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀,對農田、工業(yè)發(fā)展區(qū)、居民住宅、以及公共服務區(qū)等進行合理布局、科學規(guī)劃,并完善農地使用權流轉的制度建設,對所轄區(qū)域內的土地進行總體規(guī)劃。(3)政府應堅持自愿原則,改變使用行政命令強迫農地使用權流轉的行為。使農戶在土地的承包期內,在不改變土地使用方向的前提下,可依法有償?shù)剡M行土地流轉,擁有土地的自主經(jīng)營權、流轉權和收益權,任何組織和個人不得強迫和阻礙農戶流轉土地。(4)政府應履行好服務職能。政府要做好政策導向工作,為農村土地使用權流轉創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在服務對象上,要加強對發(fā)包方和承包方的服務,為其提供流轉信息和法律咨詢等服務。在提供流轉信息服務方面,政府可為農戶提供土地供需信息、參考價格,并為承包方提供資金、技術的支持。在提供法律服務方面,政府應加強農戶的相關法律法規(guī)普及工作,規(guī)范流轉主體的行為,指導農戶在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面合同,載明土地流轉形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權利、責任、義務,合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站鑒證。對存在手續(xù)不完備等問題的己流轉土地,須重新商議,完善合同;還可為流轉主體提供代擬合同的服務。土地地不但是農民最基木的生產(chǎn)資料也保障和社會保障,是農民最大的利益所在是農民最基木的生活也是農村最大的穩(wěn)定因素。因此,必須尊重農村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律,尊重上地流轉的內在規(guī)律,尊重農民的意愿,從該地的實際條件出發(fā),因地制宜,穩(wěn)妥推進上地流轉。當?shù)卣畱搶嵭猩系赜猛竟苤?。土地用途管制的核心是依?jù)上地利用總體規(guī)劃審批各項建設用地,不得改變規(guī)劃用途??傊r村城鎮(zhèn)化對上地的需求,本質上是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的需求,不能因土地流轉而改變土地用途。因此,必須遵循土地與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的規(guī)律,堅持開源與節(jié)流并重,節(jié)約每一寸土地,從而達到優(yōu)化上地資源配置,提高土地利用率,以確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展。并且,貫徹農業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想,堅持以經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則,根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件,使地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。(1)完善農村醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度,改革城鄉(xiāng)二元制度。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度的限制,使農村戶口與城市戶口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等方面有著不同的待遇,農民工放棄原有的土地權益在城市生活,但卻無法獲得城市居民相同的待遇,成為游走在城市和農村的“邊緣群體”。這種農村勞動力的非實質性轉移不僅會阻礙我國城鎮(zhèn)化進程,也會阻礙農村土地使用權流轉的進行。因此,要降低農戶對土地的依賴,就要加快對現(xiàn)行戶籍制度的改革,逐步取消城市戶口和農村戶口的區(qū)別。另外還要完善社會保障制度,加大政府對農村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險的投入補貼。(2)加大對農村勞動力的培訓力度。對農村勞動力的培訓不僅需要政府的支持,還需要社會力量的幫助。政府可聯(lián)合社會培訓機構,按農村勞動力就業(yè)的主要方向制定有針對性和實效性的勞動力轉移就業(yè)與技能配套培訓內容;地方政府應給予此類社會培訓機構以政策優(yōu)惠和傾斜,要充分調動社會培訓力量的積極性,鼓勵開展多層次、多門類、多渠道的技術教育培訓,增強農戶的就業(yè)能力來降低農戶對土地的依賴。(3)加快農村勞動力的有效轉移。政府需要為農村勞動力轉移提供信息服務,促進農村勞動力高效合理轉移。農村勞動力轉移需要經(jīng)歷系統(tǒng)而復雜的過程,政府不僅需要聯(lián)合社會力量對勞動力轉移前進行培訓,使其具有基本勞動素養(yǎng),還需提供勞動力轉移的中介服務,建立企業(yè)與農村勞動力聯(lián)系的橋梁。農村勞動力的培訓信息、就業(yè)信息及就業(yè)后的社會醫(yī)療保障等合法權益的獲得也需要相關政府部門的管理和支持。加強農地流轉在中介組織的建設,應該在提高現(xiàn)有中介組織質量的同時,豐富中介組織的種類。首先,改革現(xiàn)有的中介組織。現(xiàn)有中介組織應提高從業(yè)人員素質,豐富專業(yè)人員的種類。在土地評估勘測方面、農業(yè)技術方面、網(wǎng)絡信息收集方面以及金融、法律方面都應具備相應的人才,以其專業(yè)的素質來保證中介服務組織運作的規(guī)范化;另外,中介組織還應具備獨立動作的能力,在政府、集體和農戶三者之間
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