【文章內(nèi)容簡介】 ，難以適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和市場多元化的需要；農(nóng)業(yè)資本向城市流入，成為工商業(yè)資本，抽走了農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金；農(nóng)村土地抵押受到限制等。三是農(nóng)村保險發(fā)展滯后，保險公司推廣涉農(nóng)保險積極性不夠。農(nóng)業(yè)保險是保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民利益、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力的有效手段，但農(nóng)業(yè)保險的高風險、高費率、高賠付和低保額、低收費、低保障的“三高三低”特性使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營陷入惡性循環(huán)，而政府又沒有對涉農(nóng)保險實行補貼或政策優(yōu)惠等。這也是法律法規(guī)缺位，沒有專門針對農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)；不符合保險的大數(shù)法則；風險管理措施缺乏；農(nóng)業(yè)保險認同缺失造成的。四是農(nóng)村社保體系還不健全，廣大農(nóng)戶仍然不愿意放棄土地承包經(jīng)營權。近年來，國家投入了大量資金用于農(nóng)村社會保障體系構建，養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村低保等，但還在逐步推廣、完善階段，保障的力度還不夠，農(nóng)村社保體系還不健全。還沒有消除農(nóng)村土地的收入保障、社會保障、就業(yè)保障功能，出于對經(jīng)營安全和土地保障功能的考慮，農(nóng)民仍把土地當命根子來看待，認為有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意輕易離開土地。 　　三、促進我國農(nóng)村土地流轉模式創(chuàng)新的措施與對策　　規(guī)范農(nóng)村土地流轉用途管制。我國人口眾多，糧食安全保障責任重大，規(guī)范農(nóng)村土地流轉的用途管制必須引起高度重視。首先，創(chuàng)新耕地保護機制，落實耕地保護責任。耕地保護機制包括規(guī)劃機制、行政機制和市場機制等。耕地不僅是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。毫無疑問，保護耕地生產(chǎn)糧食的主體是農(nóng)民。我國法律規(guī)定保護耕地、保障糧食安全是各級政府的責任。廣大農(nóng)民承擔了種田保糧的義務，理應得到各級政府的經(jīng)濟補償，這也是建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的必然要求。其次，適度放寬農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途管制。建議在不損害土地耕種條件和基本農(nóng)田保護的前提下，將農(nóng)作物種植，含果樹、經(jīng)濟作物、苗木、大棚等；畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等對視為農(nóng)業(yè)用途。鼓勵農(nóng)村土地流轉經(jīng)營主體參與農(nóng)村廢棄建設用地的復墾工作。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、開發(fā)整理規(guī)劃，提高農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，提高土地的合理利用水平，土地開發(fā)整理專項資金主要用于保護耕地占補平衡和基本農(nóng)田建設，以增加有效耕地面積，提高耕地質量。最后，嚴格耕地保護的領導責任追究制度。保護耕地是我國必須長期堅持的基本國策，地方政府是耕地保護的第一責任人，但現(xiàn)實中往往成為耕地違法占用的推手。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，全國絕大部分的土地違法案件都涉及地方政府違法批地。嚴格實行問責制，就是對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地違法違規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的、隱瞞不報的，應當追究地方政府負責人的領導責任?！　〖訌娹r(nóng)村土地流轉法制建設。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，社會形勢的變化，特別是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的開展和農(nóng)業(yè)結構的調整，迫切需要對已有的涉農(nóng)土地相關法律法規(guī)進行修訂、修正和增訂。一是修訂完善我國現(xiàn)行土地流轉相關法律《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等的相關規(guī)定。比如在相關法律中明確農(nóng)村土地所有權的歸屬，界定農(nóng)村土地流轉的范圍等；二是針對農(nóng)村土地征用及征收過程中發(fā)生的各種矛盾和典型表現(xiàn)盡快制訂關于農(nóng)村土地征用和征收的專門法規(guī)。加強農(nóng)村土地流轉管理、切實保護農(nóng)民合法權益、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度必須在充分考慮我國國情的基礎上，運用實踐與理論研究的方法，分步驟、分階段的制訂專門的諸如《中華人民共和國農(nóng)村土地流轉法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地流轉收益分配法》及《中華人民共和國農(nóng)村土地抵押法》等，為維護農(nóng)民正當利益提供法制保障和政策支持。依靠法律的權威性與公正性特性，來界定與規(guī)范參與農(nóng)村土地流轉各方的行為，引導其決策，維護其利益，保障參與各方的合法權益， 特別是維護土地流轉參與方弱勢主體——農(nóng)戶的正當、合法利益訴求。有效避免各種傷農(nóng)、害農(nóng)、損農(nóng)的短期行為出現(xiàn)，進而為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度創(chuàng)新，為我國農(nóng)村土地管理制度變革創(chuàng)造良好的法律約束與保障。與此同時，要在農(nóng)村土地流轉過程中注重加強農(nóng)村普法力度和強度，采取宣傳墻報、宣傳標語、視頻及培訓的方式加大對現(xiàn)有涉農(nóng)法律的宣傳，在農(nóng)民學法、知法、懂法的過程中提升農(nóng)戶的法律意識，增強農(nóng)戶的法制觀念，使其達到運用法律手段規(guī)范和約束其經(jīng)濟行為的目的。自覺抵制各種不公平、不合理、不合法的各種侵權行為，切實維護其正當權益，保護其正當訴求?！　⊥晟妻r(nóng)村土地產(chǎn)權管理制度。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權管理制度，是推進農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的必然要求。首先，尊重法律賦予農(nóng)民的土地權利，尊重農(nóng)民土地流轉意愿，發(fā)揮廣大農(nóng)民的主體作用。其次，保障農(nóng)民土地流轉的經(jīng)濟收益，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)性收入。堅持和完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、技術、資本等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，允許農(nóng)村以土地承包經(jīng)營權作為財產(chǎn)抵押，取消限制農(nóng)村宅基地流轉的規(guī)定。再次，做好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作，以法律形式明確農(nóng)村土地產(chǎn)權主體，賦予農(nóng)民更大的土地物權。最后，賦予農(nóng)民享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟所有權，如占有支配權、經(jīng)營使用權、自主決策權、收益占有權、合理處分權、產(chǎn)權繼承權等，并不是單純的土地國有化，農(nóng)戶享有土地的經(jīng)濟所有權通過實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營來實現(xiàn)。原來農(nóng)村土地屬于集體組織所有則應適應改革的需要發(fā)生分解，在此基礎上形成法律所有權與經(jīng)濟所有權相分離、國家與農(nóng)民雙重所有的土地產(chǎn)權制度格局。當然法律所有權是經(jīng)濟所有權存在的必要前提，而經(jīng)濟所有權則是法律所有權實現(xiàn)的必要條件。我們有必要對農(nóng)村土地處分權進行分解，一是一般轉讓權，如出租、抵押等流轉權利；二是最終處分權。通過這種分解一方面農(nóng)民能以通過擁有一般轉讓權，實現(xiàn)土地的流轉；另一方面土地最終處分權歸國家所有，便于宏觀上的有效配置，也有利于農(nóng)民傳統(tǒng)思想體系的根本轉變，由此形成新型兩權分立、雙重所有的穩(wěn)定化、明晰化的土地產(chǎn)權制度格局。　　推動農(nóng)村土地流轉的機制創(chuàng)新。始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動力，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村土地流轉的機制創(chuàng)新。首先，推動農(nóng)村土地流轉市場化。引導農(nóng)村土地進入市場依法、自愿、有償?shù)牧鬓D，在市場機制和政府宏觀調控的共同作用下，實現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置。農(nóng)村土地流轉應由兩個部分組成：一是農(nóng)村土地所有權流轉。我國基本上是集體向國家的單方面流轉。二是農(nóng)村土地使用權流轉。賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權，從而穩(wěn)定農(nóng)民對土地的收益預期，促進農(nóng)民對土地的長期投資；穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預期，增加對土地的投入，提高農(nóng)業(yè)的比較效益。農(nóng)村土地使用權流轉包括一級土地使用權流轉和二級土地使用權流轉。一級土地使用權流轉是村民委員會依法將土地使用權出讓或出租給農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的交易關系。二級土地使用權流轉即土地使用權轉讓或轉租市場。它是土地使用者在不違反土地使用權出讓(租賃)契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系，當前的重點就是加快培育農(nóng)村二級土地使用權市場。其次，推動農(nóng)村土地流轉的多元化。在保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和收益權的前提下，因地制宜，允許農(nóng)民既可以采取土地轉包、土地出租、土地互換、土地轉讓、農(nóng)村土地股份合作等多種方式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，也可以根據(jù)流轉雙方的實際需要采取現(xiàn)行法律沒有明確禁止的方式進行農(nóng)村土地流轉試驗。鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股的方式參與農(nóng)村土地流轉和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營。再次，農(nóng)村土地承包戶既可以自己直接進行農(nóng)村土地流轉，也可以委托所在村集體經(jīng)濟組織、中介組織和其它第三方進行流轉。對于委托流轉的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權限等。最后，建立健全農(nóng)村土地交易所的工作和監(jiān)管制度。　　完善農(nóng)村土地流轉保障體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益增長，完善農(nóng)村土地流轉的保障體系，從而把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對農(nóng)民的社會保障功能中解放出來。一是完善農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)民土地保障轉向社會保障。加大政府對農(nóng)村社會保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險適當提高參保人員繳費水平，拓寬農(nóng)村社會保障籌資渠道；健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，減少“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的階層產(chǎn)生，政府應從財政土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。二是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。放寬農(nóng)村金融準入政策，加大對農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領域，擴大郵政儲蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務范圍，推動村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展；拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村；允許符合規(guī)定條件的農(nóng)村專業(yè)合作社開展農(nóng)村金融信用合作；理順農(nóng)村信貸關系，規(guī)范與引導農(nóng)村信貸擔保機制，擴大農(nóng)村抵押擔保物的范圍；加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險為主體的農(nóng)業(yè)保險體系。同時為了有效降低農(nóng)產(chǎn)品市場的風險，需要構建保障全面的農(nóng)業(yè)風險保障體系，建立農(nóng)業(yè)再保險制度，完善農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制，并適時發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融衍生市場。三是發(fā)展農(nóng)村土地流轉的服務體系。建立、健全農(nóng)業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術引進與推廣、農(nóng)村家畜家禽等動物疫病的預防與控制、農(nóng)產(chǎn)品質量安全與監(jiān)控的機構，設立專門的農(nóng)業(yè)技術員制度；建立健全專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度；提供優(yōu)惠政策支持農(nóng)用生產(chǎn)資料企業(yè)的生產(chǎn)，滿足農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，規(guī)范整治農(nóng)村市場流通秩序，嚴厲懲處參與流通、銷售的各種制假、售假行為，加大對假農(nóng)藥、假化肥、假種子的打擊力度；加強農(nóng)村土地流轉的登記制度建設，規(guī)范土地流轉合同的文本；建立農(nóng)村土地承包和流轉的仲裁機構，配合司法部門協(xié)調處理和仲裁農(nóng)村土地流轉過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛?！　≈饕獏⒖嘉墨I　　[1] 程世勇、李偉群．農(nóng)村建設用地流轉和土地產(chǎn)權制度變遷[J]．經(jīng)濟體制改革，2009（1）：7175．　　[2] 李文龍、溫躍等．農(nóng)村土地經(jīng)營使用權抵押的棗莊模式 [EB/OL]．，2010529/201181．　　[3] 沈錫權．溫州模式破解“有地不種，想種沒地”難題[EB/OL]．，200881/201185．　　[4] 劉衛(wèi)柏、李中．金銀花藥用價值與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[J]．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011,32（4）：461464．　　[5] 邱道持．論農(nóng)村土地流轉 [M]．重慶：西南師范大學出版社，2009．　　[6] 劉衛(wèi)柏．中國農(nóng)村土地流轉模式創(chuàng)新研究[M]．長沙：湖南人民出版社，2010．　　[7] 韓?。袊r(nóng)村土地問題調查[M]．上海：上海遠東出版社，2009．　　[8] 張曙光．土地流轉與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[J]．管理世界，2010（7）:6697．　　[9] 鐘甫寧、紀月清．土地產(chǎn)權、非農(nóng)就業(yè)機會與農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資[J]．經(jīng)濟研究，2009（12）:4351．　　[10] 韓長賦．中國農(nóng)民工發(fā)展趨勢與展望[J]．經(jīng)濟研究，2006（12）:412．新形勢下的中國土地問題作者：邱敦紅時間：20120416瀏覽次數(shù)：305 次　　在我國人多地少的基本國情下推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，集約與節(jié)約用地尤為重要。我們必須健全最嚴格的土地管理制度，堅決守住耕地紅線，綜合提高土地利用效率，使有限的土地資源為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供支撐。　　一、當前我國土地管理面臨的新情況新問題 　　一個時期以來，我們開展集體建設用地流轉試點，在明晰產(chǎn)權關系、確定流轉條件、規(guī)范流轉形式、合理分配收益等方面進行了積極探索。但也要看到，我國在土地資源利用和管理方面還存在一些亟待解決的問題?！　「刂鹉隃p少，守住18億畝耕地紅線的任務艱巨。，1/3省市人均不足1畝。特別是農(nóng)民修建房屋相互攀比，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍，加上農(nóng)村大量勞動力外出打工和耕地拋荒等因素，目前我國耕地每年以近700萬畝的速度銳減。　　一些地方政府熱衷于“賣地”，各種“圈地運動”不斷升級。從客觀上看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，必然帶來建設用地的急劇增長。據(jù)統(tǒng)計，1990年至2010年，約占耕地減少總量的20%。從主觀上看，在經(jīng)營性用地實行“招拍掛”后，土地出讓收入大幅增長，形成“土地財政”，這就刺激了地方政府“賣地”積極性。特別是有的地方為了招商引資，盡力滿足對方的占地需求，造成土地資源的浪費?！　⊥恋刭|量下降，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢未得到根本扭轉。我國的水土流失十分嚴重，目前每年以1萬平方公里的速度遞增。，%，遍及13個省區(qū)市，近4億人口受到影響。我國還是世界上公認的少水國家，淡水資源僅占世界的8%，人均水資源只有世界平均水平的1/4。目前，每年因缺水造成糧食減產(chǎn)1000億公斤左右，約8000萬農(nóng)村人口和4000多萬頭牲畜飲水困難。此外，城市三廢（廢氣、廢水、廢渣）和農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、生活垃圾等污染源增多，也在一定程度上造成土地質量下降?！　≌鞯夭疬w矛盾突出，成為影響社會穩(wěn)定的嚴重問題。目前征地一般沿用計劃經(jīng)濟時期的政府強制辦法，而供地采取的是市場經(jīng)濟體制下有償出讓形式，這一“雙軌制”的存在，使矛盾、糾紛增多，有的地方甚至出現(xiàn)了極端行為和群體性事件。據(jù)統(tǒng)計，目前征地拆遷的矛盾糾紛，%。在征地過程中，暗箱操作、貪污受賄、權錢交易等腐敗行為屢見不鮮。2010年，。　　土地監(jiān)管存在漏洞，現(xiàn)行土地管理體制機制有待完善?，F(xiàn)行的“條塊結合”的土地管理體制，使土地管理部門很難對本地區(qū)土地違法違規(guī)行為實施監(jiān)管。這是一些地方城市建設過度擴張、項目不合理占地的重要原因。此外，《憲法》、《土地管理法》規(guī)定征地是因“公共利益”需要，但未對“公共利益”做出明確界定，其解釋權掌握在實施征地的各級政府手里，以至于房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)、各類樓堂館所都以“公共利益”的名義來征地?！　《娀恋毓芾淼哪繕撕鸵蟆　∩鲜銮闆r表明，實現(xiàn)土地供給與需求的平衡是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。需要我們采取最嚴格的土地保護制度，強化土地資源集中統(tǒng)一管理，有效推進征地制度改革，完善監(jiān)管機制。當前，要特別注重處理好四個關系?！　√幚砗帽Ｗo耕地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。人多地少是我國的基本國情，土地稀缺始終是根本性約束因素。我國的土地管理制度，必須具備保護耕地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重功能。既要保證農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是國家糧