【文章內(nèi)容簡介】 試點項目都通過招標方式進行融資。同時，國家有關(guān)部門多次舉辦 BOT 研討會，派員出國考察，學(xué)習(xí)國外 BOT 項日運作的方式，使 BOT 理念在我國得到傳播，為開發(fā) BOT 項目打下了基礎(chǔ)。 1995 年 5 月 8 日，國家正式批準了第一個 BOT 試點項目 — 廣西來賓 B 電廠。在歷經(jīng)了資格預(yù)審、招投標等階段后， 1996 年 11 月 11 曰正式簽訂特許權(quán)協(xié)議。協(xié)議規(guī)定， 1999 年工程完工后，項目公司運營電 廠 15 年，然后將電廠無償移交給廣西政府。繼來賓 B 電廠之后，國家計委于 1997 年 1 月批準了我國第一個城市供水 BOT 試點項目 — 成都自來水六廠 B 廠項目，該項目也于 1999 年 8 月開工建設(shè)，于 2021 年 2 月成功投入運行，來賓 B 電廠和成都自來水六廠 B 廠項目的成功，不僅僅是兩個項目的成功，它表明我國采用 BOT 模式吸收外資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的試點工作取得重要進展，標志著我國利用外資的法制建設(shè)和 BOT 項目管理能力邁上了一個新臺階，成都自來水六廠 B 廠 BOT 項目將作為案例將在后面進行具體分析。 自 1985 年以來，我國利用外資 B O T 方式陸續(xù)建設(shè)了一些 BOT 項日。到目前為止，我國已經(jīng)運作了四個比較典型的融資招標項目，即廣西來賓 B 電廠、成都自來水第六水廠 B 廠、長沙電廠和北京第十水廠。前三個項目屬于國家計委牽頭實施的 BOT 試點項目，第十水廠屬于試點項目結(jié)束后由地方政府運作的第一個融資招標項目。來賓 B 電廠和成都水廠項目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運營。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。 近幾年來，由于中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策， BOT模式在近幾年發(fā)展較快，各級地方政府正在嘗試利用 BOT 形式 引進資金以擴展籌資渠道，增加籌資規(guī)模，切實解決建設(shè)資金供需之間的矛盾， BOT 模式逐步拓展到高速公路、收費路橋、隧道、自來水廠及污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目。然而， 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 10 目前來看，政府部門對 BOT 項目管理還沒有完善的規(guī)章和辦法，仍處于摸索和試驗階段。在國家計委組織的 BOT 試點項目于 1997 年結(jié)束以后， BOT 項目并沒有在國內(nèi)得到推廣。 由于外商投資 BOT 項目往往要求具備健全的法律結(jié)構(gòu)，加上存在文化和語言方面溝通比較困難等問題，使 BOT 項目的運作周期較長，減少了有些地區(qū)開發(fā)BOT 項目的興趣 (在政府換屆之前這種情況更明顯 )。 我國自改革開放以來引進約3000 多億美元的外資，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金占 2％左右且以政府名義貸款、承擔還貸風險。總之，在我國以 B O T 方式吸收外資的項目比較少，九十年代后，我國 B 0 T 項目試點期間存在談判多而成功少的現(xiàn)象?，F(xiàn)已試點運營的外資 BOT項目不可能滿足社會對基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。應(yīng)該看到，發(fā)展中國家用來吸引外資的 BOT 項目常常步入各種困境之中，如匯率風險問題、貨幣兌換的困難、國際慣例與國內(nèi)現(xiàn)狀的矛盾等等。 目前，除了利用外資 BOT 模式外，不少國內(nèi)投資者也通過 BOT 模式進入了公用事業(yè)市場， 例如福建泉州刺桐大橋項目就是采取這種形式由民營和國有企業(yè)投資建沒；在利用 TOT 方式融資方面，陜兩、河北等省區(qū)的電廠、收費公路項目中也有很多成功實例?，F(xiàn)在不少地方政府嘗試對公用事業(yè)新建項目實行 BOT(建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓 )和 BLT(建設(shè)、租賃、轉(zhuǎn)讓 )、對存量項目實行 TOT(轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓 )的方式吸引各方面的投資。 BOT 項目融資要納入我國有關(guān)外商投資企業(yè)法律和審批體制。外商可以合作、合資、獨資的方式建立 B O T 項日公司并根據(jù)其性質(zhì)確定所適用的法律，如是中外臺資就適用《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，以此類推。至于項目公 司與政府簽訂的 B O T 合同則按政府有關(guān)規(guī)定辦理。 B O T 項目公司享有我國現(xiàn)行關(guān)于三資企業(yè)的優(yōu)惠政策，特別是在稅收、土地使州、外匯管理等方面給予外國投資者優(yōu)惠政策的法律、法規(guī)。 BOT 模式作為一種新興的投資方式，我國少數(shù)省市運用 BOT 模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目正在不斷增加。但是，從整體上來看，我國的 BOT 投資方式無論在理論上還是實踐中都還處在探索階段。到目前為止，私營公司積極參與基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要是國際私營企業(yè)，融資的主要方式是股木投資和外幣貸款。國內(nèi)民營企業(yè)和國內(nèi)債務(wù)市場以及金融部門在基礎(chǔ)設(shè)施的 BOT 項目投 資方面起到的作用很小。 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 11 我國運用 BOT 模式存在的問題 缺乏完善的 BOT法律法規(guī) 到目前為止，由于 BOT 模式在我國是一種利用外資的手段，被定義為政府與外國投資者之間的關(guān)系，執(zhí)行國家的外資政策。我國利用 B O T 方式發(fā)展我國基礎(chǔ)沒施建設(shè)的法規(guī)不盡完善，我國一直未能出臺一部關(guān)于 BOT 的法律，目前，僅有的只是外經(jīng)貿(mào)部和國家計委、原電力部、交通部發(fā)布的幾個規(guī)范性文件，然而，這幾個規(guī)范性文件也存在不少問題：一是立法層次較低，效力較差；二是相互之間存在某些沖突；三是發(fā)布叫間較早，有些規(guī)定與實踐已不相吻合，缺乏對 BOT項 目明確而統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)。 由于 BOT 模式在中國開展的時間不長，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒，有的地方上BOT 項目，往往是政府行為和法律法規(guī)摻在一起，容易導(dǎo)致 BOT 項目運用上的無序和混亂。同時，我國的經(jīng)濟法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，相關(guān)的法規(guī)都有變動的可能性，外國投資者最擔心的是經(jīng)濟政策方面的風險，以及在數(shù)十年合約期間政府能否對合同認真執(zhí)行，這就在一定程度上造成投資收入的不確定性，從而嚴幣影響國外投資者來華投資的信心，成為今后一段時間我國發(fā)展 BOT模式的最大障礙。 我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，在鼓勵外商投資 的同時也限制了部分 BO T 所涉及的國家基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資，有的制約了利用外資 B O T 項目的運作。有關(guān)公司法的規(guī)定與 BOT 模式矛盾，現(xiàn)行外資立法對采用 BOT 模式的適用范圍限制過嚴，外匯管理法規(guī)阻礙著 BOT 模式的順利實施，加上審批程序過于繁瑣，嚴重挫傷了投資者的積極性。 目前，國內(nèi)還沒有制訂針對內(nèi)資 BOT 的法律法規(guī)，國內(nèi)社會資本被排除在外，沒有得到與外資同等的地位。據(jù)了解，我國首例以民營經(jīng)濟為主投資、運用 BOT模式建成的泉州刺桐大橋，現(xiàn)資產(chǎn)價值已達 11 億元。但在大橋收費、配套設(shè)施經(jīng)營權(quán)等方面受到來自國家 部門的種種限制。在刺桐大橋之后，民營企業(yè)聯(lián)合投資的名流公司沒有再獲得后續(xù)投資項目。如果民營投資權(quán)益無法得到保障，無法找到利潤空間，基礎(chǔ)建設(shè)將很難吸納民間資本。目前，內(nèi)資 BOT 項目是在國家關(guān)于運用 BOT 模式融資的指導(dǎo)性意見尚未出臺的特定環(huán)境下產(chǎn)生的，是外資 BOT 模式的一種變通形式。 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 12 管理方面問題 一、基本建設(shè)管理體制不完善 由于各國長期以來以計劃經(jīng)濟為主，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于國家投資，現(xiàn)有的基本建設(shè)管理體制是對國家投資建設(shè)項目計劃的控制和實施的監(jiān)督，以保證國家投資能夠滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需要，同時保證投資資金的落實 和項目的順利實施，是計劃經(jīng)濟體制下有效的管理模式，但對于 BOT 項目，由于項目在招標前已經(jīng)經(jīng)過國家相關(guān)部門批準，在特許權(quán)協(xié)議簽署前科研報告也經(jīng)過批準，項目投資屬于外商直接投資，但由于國家沒有頒布相應(yīng)的 BOT 項目建設(shè)各種審批管理辦法，在項目開工后仍需按照國內(nèi)國家投資項目的建設(shè)程序進行各項審批手續(xù)，實際是重復(fù)審批，這使得項目的操作特別困難，在這種情況下，主要是靠政府的協(xié)助，對很多手續(xù)采取特事特辦的形式處理，但如果政府方面支持不夠，則項目進展較為艱難．這將直接影響到項目的成功。 二、缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào) 由于 BOT 模式涉及面廣，目前有關(guān)的法規(guī)、管理辦法已不能涵蓋其全部，BOT 模式的實施需要多個政府部門的共同規(guī)范，但我國目前尚無一個協(xié)調(diào)備部門的機構(gòu)或是職權(quán)明確的機構(gòu)，因此各部門發(fā)布的一些規(guī)章就很難做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在不同的部門規(guī)定中，有時甚至?xí)霈F(xiàn)相矛盾之處。如《審批通知》允許直接提供外匯兌換和匯出的保證。然而，就法定職責來說，國家計委并非外匯主管部門，對外匯匯兌應(yīng)否提供保證的問題，應(yīng)由人民銀行或國家外匯管理局來做出規(guī)定。但在人民銀行或國家外匯管理局的有關(guān)規(guī)定中，并沒有涉及 BOT 項目的政府保證。 三、政府保證和擔保問題 目 前，中國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)軌時期，在中國實施 BOT 項目存在著大量的經(jīng)濟政策性風險，如匯率變動風險、利率風險、法律政策風險、通貨膨脹，計劃相對于市場的變化等。 BOT 項目投資者往往要求我國政府在特許授權(quán)的法律文件中做出種種保證。在我國，目前的法律法規(guī)對政府保征的性質(zhì)和效力未做出特別規(guī)定，要求政府對 BOT 項目的投資回報做出保證有一定的困難。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及政府保證的內(nèi)容很少．大都只局限于項目公司外匯兌換與匯出的保證，以及項目公司因政策變化而受損失時，允許其延長經(jīng)營期的保證，而對于其他一些私人投資者所關(guān)心和期望的 ，諸如限制競爭保證、土地保證、投資回報率保證等，都沒做出其體規(guī)定，這勢必將給予政府和投資者進行 BOT 項目談判帶來很大困 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 13 難。對投資者而言，還意味著項目的政治風險大大增加，因為即使地方政府為有關(guān)項目提供相關(guān)保證與承諾．也有可能會被其他法律法規(guī)或上級政府部門撤銷。在有些項目的淡判過程中，一些外商由于對中國的市場風險估計過高，對項目建成后運營過程中的產(chǎn)品或服務(wù)的要價過高，使得我國政府對其談判的誠意產(chǎn)生懷疑，導(dǎo)致淡判的最終破裂。 開放早期，國家首先放開了部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，采用由外資投資并經(jīng)營一定時間、取得合理投資 回報率后無償移交的 BOT 模式，其目的是引進外資解決資金短缺問題。通常做法是根據(jù)外資投資額度和經(jīng)營期限，加上外資所希望得到的投資回報率，往往在 12％～ 18％之間，高者可達 20％以上，制定出一個價格并寫進合同條款里，同時約定政府公共機構(gòu)必須向項目公司購買的數(shù)量。在我國現(xiàn)階段，由于對 BOT 模式的經(jīng)驗和認識不足，國內(nèi)一些地方和部門在項目融資的過程中存在著不規(guī)范的融資行為，一些國內(nèi)金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)提供了各種形式的融資擔保、履約擔保，增大了中方的風險和責任，導(dǎo)致外商在 BOT 投資項目中沒有市場風險和財務(wù)風險。如： 1994 年上海市政府爭為上海延安東路隧道復(fù)建工程發(fā)布了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》，該辦法第十條規(guī)定，上海市人民政府同意隧道發(fā)展公司關(guān)于雙方對利潤分配的約定，港方投資者在專營期內(nèi)從隧道發(fā)展公司取得 15％的投資回報率。由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠 BOT項日，約定的投資回報率：第 24 年為 ％，第 514 年為 21％，第 15— 20 年11％。 據(jù)國家統(tǒng)計局 1999 年提供的報告揭示，外資在中國最有利可圖的產(chǎn)業(yè)是自來水廠，我國由外資直接獨資建設(shè)經(jīng)營的 BOT 水廠及和國內(nèi)企業(yè)合資合作經(jīng)營的水廠已達 50 多家 ，但其中許多水廠，設(shè)固定投資回報率，按事先商定的投資回報率倒測出廠水價，然后以約定的價格包銷水量。其利潤和成本的比率高達 ％，是所有外商投資產(chǎn)業(yè)項目中最高的。 但是，按照 BOT 運行機制，政府是不應(yīng)直接承擔保證投資回報率的，如果政府承擔了對投資回報率的保證，那么投資者將無任何風險壓力。在這種情況下，很難促使外商在資金、技術(shù)、管理等方面做到完全投入，從而難以保證 BOT 項目的建設(shè)與運營效率。因此， 1997 年，在 BOT 和其他合作模式中明文規(guī)定回報的做法已經(jīng)被國家明確廢止，但變相回報的方式依然存在，某些地方政 府為了吸引外資，不顧國家有關(guān)規(guī)定，擅自承諾或變相承諾給予外商固定的投資回報率，即使自身收益未達到預(yù)期值，也先滿足外商的投資回報率。以無風險固定高回報率 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 14 的“超國民待遇”的外資 BOT 模式使內(nèi)外資企業(yè)不能在同一起跑線上競爭，不符合市場規(guī)則的要求， BOT 項日就變成了事實上的貸款項目，而這種貸款項目利率無異是較高的。這種做法使應(yīng)由外國投資者承擔的商業(yè)風險也轉(zhuǎn)移給政府部門，從而使外商失去降低成本、提高效率的積極性，客觀上使國外投資者也吃起了我國傳統(tǒng)的“大鍋飯”，從而損害了中方的利益，給政府帶來了深刻教訓(xùn)和沉重的經(jīng)濟負擔 。 BOT 人才缺乏問題 BOT 模式是一項系統(tǒng)工程，涉及國際經(jīng)濟、貿(mào)易、法律、金融、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國際工程招標、項目管理、工程技術(shù)、資產(chǎn)評估等多個領(lǐng)域的知識，對政策性和技術(shù)性的要求都很高，有一套獨特的運行規(guī)則和辦法，要求懂經(jīng)濟、政治、技術(shù)、法律、財務(wù)和合同等方面的復(fù)合型人才來實施，以確保項目的順利進行，這是項目得以成功執(zhí)行的基本人力條什。由于引入 BOT 模式的時間還不長，國內(nèi)也沒有進行大規(guī)模的推廣，對于 BOT 項目的管理，仍沿用計劃經(jīng)濟體制下的那一套管理方式，在實施過程中常常忽視合同概念，同時對國際慣例缺乏了解，在實 際操作中和外商難以溝通，給項目實施造成困難和障礙，給外商形成投資環(huán)境較差的印象。目前我國人才缺乏是 BOT 模式在我國不能迅速推廣的重要原因。 內(nèi)資 BOT 運作不規(guī)范 BOT 項目正在中國進行試點，但只有幾家是建立在有限追索權(quán)基礎(chǔ)上的，不包含中央或地方政府的經(jīng)濟擔保。近年來，各級政府部門按照內(nèi)資 BOT 模式投資建設(shè)了一些 BOT 項目，從本質(zhì)上講，這些 BOT 項目都不是國際融資領(lǐng)域里所說的 BOT 項目，因為這些項目都只具有建設(shè)一運營一移交的過程，而不具備