【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 xx 年 4 月中旬，建筑工務(wù)局開始組建，為深圳市建設(shè)局直屬的副局級(jí)事業(yè)單位。建筑工務(wù)局代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能，負(fù)責(zé)除規(guī)劃、國(guó)土、交 通、水務(wù)、公安、教育五個(gè)系統(tǒng)外的政府投資項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項(xiàng)目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”，由政府財(cái)政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理 和建住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 10 設(shè)管理任務(wù)，對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督：使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在工程實(shí)施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對(duì)政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。 深圳市工務(wù)局的具體職責(zé)包括：① 參與編制市政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃；② 參與或主持市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的前期工作：③ 根據(jù)市計(jì)劃部門 下達(dá)的政府投資工程項(xiàng)目計(jì)劃，組織施工圖設(shè)計(jì)與審查，編制項(xiàng)目預(yù)算，并分別報(bào)有關(guān)部門審批；④ 負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工報(bào)建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；⑤ 負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)督；⑥ 負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，并辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。 值得注意的是：在一長(zhǎng)串的具體職責(zé)中，工務(wù)局沒有為項(xiàng)目籌集資金、撥付資金和還貸資金的職責(zé)。這就說明，在政府投資工程改革的總體思路方面，深圳市政府是將政府投資職能的改革與政府投資工程實(shí)施方式的改革分開來考 慮，對(duì)新設(shè)立的工務(wù)局，其職能界定僅限于負(fù)責(zé)工程建設(shè)的組織實(shí)施。在具體操作上，也是“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則：對(duì)于常年有政府投資項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或有特殊要求的專業(yè)部門，如規(guī)劃、國(guó)土、交通、水務(wù)、公安、教育等部門的政府投資項(xiàng)目可暫由其繼續(xù)組織實(shí)施，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入工務(wù)局集中統(tǒng)一實(shí)施，取消政府投資項(xiàng)目“一次性業(yè)主”的建設(shè)實(shí)施管理模式。 珠海市政府成立政府投資建設(shè)工程管理中心（事業(yè)編制）的做法基本上也可歸入這一模式，他們的做法也充分借鑒 了香港特區(qū)政府工務(wù)局的經(jīng)住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 11 驗(yàn)。深圳模式解決的主要是委托的難題，即將對(duì)政府投資工程的監(jiān)督由分散的監(jiān)督變?yōu)榧械谋O(jiān)督，從而提高監(jiān)督的效率，減少因委托而引起的問題。同時(shí)，由于工務(wù)局是一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，該模式部分解決了專業(yè)化問題，但不是通過市場(chǎng)化的方式。因其改革范圍界定比較窄，沒有涉及復(fù)雜的投融資改革領(lǐng)域，加之輔助有以下三方面的條件，因而僅就減輕委托風(fēng)險(xiǎn)而言取得了比較顯著的效果。良好的法律法規(guī)環(huán)境，深圳市 20xx 年 3 月 3 日通過了《 深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》 。相互牽制的外部監(jiān)督制度，項(xiàng)目招標(biāo)受建設(shè)行政主管部門和 紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督，現(xiàn)場(chǎng)簽證和變更受審計(jì)部門監(jiān)督，工程款支付受財(cái)政局監(jiān)督。有效的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，各處室分工，獨(dú)特的項(xiàng)目組織模式，執(zhí)行與決策分離等等。 廈門模式 從 1993 年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，針對(duì)市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導(dǎo)致的工程項(xiàng)目難以依法建設(shè)、工程建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建 設(shè)，并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的工程項(xiàng)目代建制度。廈門市建委在 20xx 年 7 月下發(fā)了《 廈門市重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理暫行辦法》 ，規(guī)定“市重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目代建是指財(cái)政投融資的我市重點(diǎn)工程項(xiàng)目通過委托方式，將建設(shè)單位的項(xiàng)目法人責(zé)任事項(xiàng)交由熟悉建設(shè)程序和建設(shè)規(guī)定、具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)力量且符合資格條件的企業(yè)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目的管理工作?！庇纱舜_定了代建制度的定義以及代建制度的適用范圍，也就是說，從 20xx 年 7 月開始，廈門市在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制。同時(shí)在該《暫行辦法》 中還規(guī)定了代建單位的資質(zhì)管理、代建單位招投標(biāo)和代建的管理住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 12 監(jiān)督等內(nèi)容。 20xx 年 3 月，廈門市政府轉(zhuǎn)發(fā)了廈門市計(jì)委、建設(shè)局、財(cái)政局關(guān)于《 廈門市市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目代建管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《 試行辦法》）?！? 試行辦法》 規(guī)定“為完善市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目代建制度，明確項(xiàng)目業(yè)主、代建單位雙方的責(zé)、權(quán)、利，提高工程建設(shè)管理水平和質(zhì)量、投資效益，制定本管理辦法?！蓖瑫r(shí)規(guī)定土建投資總額 1500 萬元以上的市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目要實(shí)行項(xiàng)目代建制，參與代建的單位必須是具有 一、二級(jí)房地產(chǎn)開發(fā)，甲、乙級(jí)監(jiān)理，甲級(jí)工程咨詢，特級(jí)、一級(jí)施工總承包其中之一資質(zhì)的單位。財(cái)政投融資的其它建設(shè)項(xiàng)目逐步實(shí)行代建制度。將實(shí)施代建制的項(xiàng)目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。廈門市還制定了配套的《廈門市市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目代建管理招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則（試行）》 ，以招投標(biāo)的方式選擇代建單位。 在具體操作上，《試行辦法》 規(guī)定：廈門市實(shí)行的代建制是指項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目批準(zhǔn)后，將整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工驗(yàn)收以及項(xiàng)目建設(shè)工程、質(zhì)量、投資控制全部工作任務(wù)委托給具有相應(yīng)代建資質(zhì)的單位進(jìn)行建設(shè)管理。代建單位代業(yè)主履 行工程建設(shè)的管理職責(zé)，包括選擇勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)，并簽訂工程合同。確定了代建單位在項(xiàng)目代建中的具體工作任務(wù)。對(duì)代建單位經(jīng)濟(jì)上的報(bào)酬包括代建費(fèi)用以及投資節(jié)余，可在工程節(jié)余款的 5 ％以內(nèi)給代建單位獎(jiǎng)勵(lì)；突破投資的，代建單位則要支付投資突破額的 2 ％作為罰金。目前，廈門市實(shí)施項(xiàng)目代建制度由計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政等幾個(gè)部門分頭管理?？傮w上講，廈門市實(shí)行代建制的工程項(xiàng)目是成功的，一些較大的或較有影響的項(xiàng)目如廈門市市政府和市政協(xié)項(xiàng)目的建設(shè)都采用了項(xiàng)目代建制，并取得了很好的效果，為代建制度在廈門市的推廣起到了有力的促進(jìn) 作用 [3]。 不難看出，廈門模式的意圖主要是通過市場(chǎng)化的方式來解決專業(yè)化問題。該模式的特點(diǎn)是對(duì)實(shí)施代建的項(xiàng)目性質(zhì)有比較清晰的界定，即按住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 13 照項(xiàng)目的投資屬性、經(jīng)濟(jì)屬性將其限定為：市級(jí)財(cái)政性投融資的、社會(huì)公益性項(xiàng)目（即本身沒有投資回報(bào)機(jī)制的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）；其次，該模式對(duì)代建單位的資格規(guī)定得比較寬泛，沒有專門設(shè)定代建類的資質(zhì)，有利于形成承接項(xiàng)目代建任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，在對(duì)項(xiàng)目投資控制上，該模式約定了明確的獎(jiǎng)懲規(guī)則，有利于控制投資規(guī)模。 代建模式的發(fā)展基礎(chǔ) 房地產(chǎn)代建模式體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化分工的 基本原則，其中政府代建模式存在時(shí)間和成熟程度均較商業(yè)代建見長(zhǎng)。但在當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控的政策環(huán)境下，房地產(chǎn)市場(chǎng)正逐步從賣方市場(chǎng)過渡到買方市場(chǎng)，產(chǎn)品品質(zhì)日益受到重視，商業(yè)代建模式的合理性和可行性日漸凸顯。因而本文僅討論商業(yè)代建模式的存在基礎(chǔ)與風(fēng)險(xiǎn)防范。 合作雙方對(duì)開發(fā)理念認(rèn)知的一致性 委托方對(duì)代建方產(chǎn)品開發(fā)理念的認(rèn)同是代建合作存在的根基。目前，商業(yè)代建業(yè)務(wù)主要來自二三線城市，并以地方性龍頭企業(yè)居多，部分擁有資金或土地資源的企業(yè)并沒有房地產(chǎn)開發(fā)或高端物業(yè)營(yíng)造的經(jīng)驗(yàn)，需要更具影響力的房地產(chǎn)品牌和產(chǎn)品來確保項(xiàng)目 的議價(jià)能力與盈利水平。因此，代建方通常是高端房產(chǎn)品營(yíng)造的代表企業(yè)，其開發(fā)理念和相應(yīng)的品質(zhì)、成本要求與委托方對(duì)于項(xiàng)目的認(rèn)知存在著一定差距。故而，在確定合作關(guān)系前，委托方與代建方必須就產(chǎn)品營(yíng)造的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成高度一致，以保障項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 人才培養(yǎng)與輸出的效率和質(zhì)量 代建方品牌輸出的高質(zhì)量和一致性是代建商業(yè)模式存在的關(guān)鍵，而實(shí)現(xiàn)品牌輸出最重要的因素便是項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的綜合素質(zhì)。 住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 14 代建方要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，必須高度重視內(nèi)部人員招聘、培養(yǎng)和輸出的質(zhì)量和效率，以保障自身品牌的同質(zhì)化輸出。 土地與資金的保 障力度 雖然代建方不承擔(dān)項(xiàng)目的工程成本、土地成本、人力成本以及相應(yīng)的資金成本，但為保障項(xiàng)目開發(fā)和銷售節(jié)奏，確保項(xiàng)目開發(fā)按計(jì)劃推進(jìn)，項(xiàng)目規(guī)劃條件、土地權(quán)屬的確定以及委托方的資金支付能力仍是合作意向時(shí)期關(guān)注的重點(diǎn)。 住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 15 第 三章 代建制 模式 的現(xiàn)狀分析 代建制模式下的監(jiān)管體系 相對(duì)于非政府投資項(xiàng)目而言，政府投資項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)主體不是個(gè)人而是政府，政府業(yè)主也不是真正所有者，履行的是托管人的職能。因此，政府投資項(xiàng)目代建制必定建立在某種委托或委托代理關(guān)系基礎(chǔ)上，即政府部門往往作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者 — 全 體公民的受托人對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，在行使受托人權(quán)力時(shí)，項(xiàng)目的所有者 (最終所有者 — 國(guó)家 )又必須委托特定的利益主體來完成項(xiàng)目，此時(shí)政府部門往往又成了委托人，這樣在政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中形成了一個(gè)層層委托關(guān)系。因此，代建制必須有一個(gè)有效的激勵(lì)約束機(jī)制才能行之有效。筆者用資金等手段構(gòu)建代建制模式下的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系。 政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管約束機(jī)制 一、資金集中支付制度 政府投資項(xiàng)目由于其資金來源的特殊性，要求這類項(xiàng)目采取資金集中支付制度進(jìn)行投資控制。對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目，目前世界各國(guó)普遍采用的是集中支 付模式，其中單一國(guó)庫(kù)賬戶制度是最為典型的一種集中支付制度。 目前在中國(guó)，各地方財(cái)政部門采用的集中資金支付方式有三種模式 :一是將財(cái)政撥款和單位自籌資金統(tǒng)籌使用，先將單位自籌資金集中在財(cái)政專戶中，再由財(cái)政統(tǒng)一與供貨商結(jié)算款項(xiàng)；二是由財(cái)政統(tǒng)一付款，主要適用于基本依靠財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位；三是不改變資金的撥款程序和方式，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)審核采購(gòu)計(jì)劃、核對(duì)采購(gòu)過程、進(jìn)行監(jiān)督，購(gòu)貨主體根據(jù)政府采購(gòu)規(guī)則、程序和方法進(jìn)行物品和服務(wù)的采購(gòu)，并在財(cái)政的監(jiān)住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 16 督下依據(jù)供貨憑證自行付款。其中最典型的政府投資項(xiàng)目集中支付程序，如圖 41 所示。 圖 31 財(cái)政性資金集中支付建安工程費(fèi)用流程 二、財(cái)政投資評(píng)審制度 在政府投資項(xiàng)目代建制管理模式下，為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目采購(gòu)的監(jiān)管，必須在財(cái)政部門內(nèi)部明確一個(gè)主管部門，并由財(cái)政部門管理政府投資項(xiàng)目的資金支出。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置的、專門負(fù)責(zé)審核的機(jī)構(gòu)，它設(shè)立在政府投資項(xiàng)目的投資預(yù)算控制過程中。第一，在政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)與投資預(yù)算確定過程中，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的評(píng)審工作程序是投資預(yù)算成立的一個(gè)重要和不可缺少的環(huán)節(jié)，可以進(jìn)行“先審核，后編制”，投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的評(píng)審結(jié)論成為投資估算成立的重要依據(jù)；第二，在政府投資項(xiàng)目撥款過程中，政府投資項(xiàng)目的支付實(shí)行集中支付制度，“先審核，后撥款”，將投資評(píng)審與資金撥付結(jié)合起來，投資評(píng)審的結(jié)果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財(cái)政資金的直接撥付，賦予財(cái)政投資評(píng)審特殊的職能；第三，在項(xiàng)目結(jié)、決算前由財(cái)政投資評(píng)審中心進(jìn)行審查，有利于財(cái)政部門與建設(shè)單位、工程承包商等及時(shí)結(jié)清工程尾款，是控制項(xiàng)目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用，提高財(cái)政部門批復(fù)決算的質(zhì)量。 返 回 審 核意見 委托審核 撥付資金 簽署意見 簽署意見 核定申請(qǐng) 提出申 請(qǐng) 財(cái)務(wù)總 監(jiān)（ 如果有） 建設(shè)單位 主 管 部 門或 授權(quán) 資 產(chǎn) 經(jīng)營(yíng) 公司 省財(cái)政廳 投 資 審 核 機(jī)構(gòu) 監(jiān)理單位 承建單位 承建單位 住宅房地產(chǎn)項(xiàng)目代建模式研究 17 三、政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度 建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，也 稱為追蹤評(píng)價(jià)，它是指對(duì)已經(jīng)建成并投入使用的建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的全過程，以及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益做出全面的評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括 :一是過程評(píng)價(jià) (又叫執(zhí)行情況評(píng)價(jià) )；二是經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，包括成本效益分析的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；三是影響評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等方面。 由于政府投資項(xiàng)目投資的效益和成本很難區(qū)分和量化，目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效后評(píng)價(jià)開展系統(tǒng)研究的并不多見，缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)參數(shù)、研究方法和必要手段。而國(guó)外對(duì)政府投資 項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論大多通過建立復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)模型來評(píng)價(jià)其投資的綜合影響度，因而很難對(duì)投資過程進(jìn)行評(píng)價(jià)和控制，同時(shí)其評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置的指向性和內(nèi)涵并不適應(yīng)中國(guó)的情況。中國(guó)目前迫切需要建立一套客觀、準(zhǔn)確、公正衡量政府投資資金投資行為、投資效果的量化的指標(biāo)體系。通過建立政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，可以對(duì)政府投資的科學(xué)性、投資管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)、效益水平等方面進(jìn)行綜合評(píng)判，找出項(xiàng)目運(yùn)行中存在的問題及其形成原因，明確相關(guān)責(zé)任方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，這樣無疑有利于推動(dòng)財(cái)政資金管理和使用部門建立強(qiáng)有力的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束機(jī)制，提高公共 效益。 公共工程融資代