【文章內(nèi)容簡介】 6平方公里（ ）。 （五）交通用地需求預測 交通是城市發(fā)展的主導因素。 1996年全市交通用地 （ ），占全市土地總面積的 ％。改善交通狀況是上海未來14年城市建設(shè)的重點。從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進行連接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設(shè)，建設(shè)具有國際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū) 及崇明港區(qū)；擴建虹橋機場和抓緊建設(shè)浦東國際機場。規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預測至 2020年達到 （ ），比 1996年增加 100平方公里（ 15萬畝）。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積 平方公里（ ），占全市土地面積的 ％。未來 14年，隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴 大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運的需要，總的規(guī)劃原則是嚴格控制水域面積減少量。一是保證水運的需要，充分保護和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻浜等郊區(qū)河流。結(jié)合城市規(guī)模的擴大和經(jīng)濟發(fā)展的需要，不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經(jīng)濟價值。 據(jù)此至 2020年全市水域面積基本穩(wěn)定在 （ 畝），比 1996年增加 （ 2萬畝）。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預測分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應未來 14年上海社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，土地利用應走立足存量挖潛的新路。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。為此，規(guī)劃實施按“控制增量，盤活存量，提 高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。 （一）利用級差效益，盤活存量土地 根據(jù)上海建設(shè)“一個龍頭，三個中心”的總體發(fā)展目標和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴散 的指向，挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地，騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂、商品房屋、服務業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完 成市區(qū) 365萬平方米危棚簡屋的改造。三是搞好中心城區(qū) 320萬平方米工業(yè)、商業(yè)、倉儲用地盤活存量的試點，取得經(jīng)驗后穩(wěn)步推開。重點做好中心城區(qū) 用地的置換。近期完成中央商務區(qū) 3～ 5平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成 14平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線 平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，同時基本完成 30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點的遷建調(diào)整；在 2020年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線 ，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè) 70余塊工業(yè)街坊的改造。至 2020年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠郊的工業(yè)集中點轉(zhuǎn)移。這樣，中心城區(qū)將可盤活 25～ 30平方公里左右的土地，重點用于開發(fā)城市休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達到合理的比例結(jié)構(gòu)。 （二）搞好“三個集中”，實行集約利用 上海在向現(xiàn)代化國際經(jīng)濟中心城市邁進中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。到 2020年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn) 移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。途徑是搞好“三個集中”，實行集約利用。 農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。 1994年農(nóng)村居民為 382萬人，居民點占地面積（ ），人均占地 ，超過上海市1992年確定的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃人均用地標 準（ 110平方米 /人） 。“九五”至 2020年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提 高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則，逐步把目前分散的約 5萬個自然村集中歸并。至 2020年，規(guī)劃 200萬農(nóng)民進集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地 110平方米標準計算，可挖潛土地 153平方公里（ 畝）。 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟發(fā)展新的重要增長點。據(jù)上海社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，到 2000年，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達到 6000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 50％。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米 679元計算，需要工業(yè)用地 883平方公里（ ），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的 。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標 50平方米 /人，規(guī) 劃至 2000年，郊區(qū)工業(yè)總用地為 344平方公里（ ）。 上述兩種測算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。 出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。 一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級工業(yè)區(qū)，同時將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工 業(yè)集中點集中。 二是引入土地產(chǎn)出率指標，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至 2000年，如果提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達到 1994年全市平均每平方米 2073元的水平，則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 289平方公里（ ）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率 2500 元計算（據(jù)有關(guān)資料， 1994年國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達每平方米 5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 240平方公里（ ）。 總之，郊縣工業(yè)實施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪 1992年縣鄉(xiāng)土 地利用總體規(guī)劃確定的用地標準和規(guī)模相比，可節(jié)約 55～ 80平方公里土地。 農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。高起點、高標準地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)，土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)化。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點明顯不相適應：一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動力的七成已不再以農(nóng)為主?！凹壹覄展?、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為一門獨立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會化程度的需要；二是超 小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與生產(chǎn)力的進一步發(fā)展不相適應。土地經(jīng)營規(guī)模細小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場、服務隊經(jīng)營等規(guī)模經(jīng)營單位 6763個，規(guī)模經(jīng)營糧田 40多萬畝，占郊區(qū)糧田面積的 10％左右，占商品糧田面積的 35％左右。實踐證明，凡實施適度規(guī)模經(jīng)營的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率都大幅度增長，經(jīng)濟效益和市場競爭能力都顯著提高。如嘉定區(qū) 1995年適度規(guī)模經(jīng)營的單位稻麥兩熟畝產(chǎn) ，比 全區(qū)平均水平高 7％；適度經(jīng)營每勞生產(chǎn)的糧食，比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出 32倍之多。 507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積 畝，每畝凈收入 666元，每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入 17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務工人員水平?！熬盼濉逼陂g，要在堅持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土地 所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)移，在有條件的村進行農(nóng)、工分流，口糧田、責任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場經(jīng)營。通過使農(nóng)田向農(nóng)場和種田大戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟作物的規(guī)模經(jīng)營，推進養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的程度。 （三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農(nóng)田保護 重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護， 是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略問題。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會經(jīng)濟建設(shè)提供用地保障的同時，確保農(nóng)業(yè)作為一個重要產(chǎn)業(yè)、作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動態(tài)平衡，實施基本農(nóng)田保護戰(zhàn)略。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長，保持糧食年總產(chǎn) 200萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標，確定基本農(nóng)田保護面積 412萬畝，保護率 %。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理 和復墾三途徑，增加有效耕地面積。規(guī)劃實施過程中為適應經(jīng)濟發(fā)展需要預留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護，在未批準征用之前，不能閑置拋荒，并實行占用耕地和開發(fā)復墾掛鉤的辦法。這些劃定的基本農(nóng)田保護面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級土地利用總體規(guī)劃逐級落實到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責任到人，并運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段，實行嚴格的動態(tài)控制。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地 ，城鎮(zhèn)常住人口 1054萬，人均用地 100平方米。其中：市轄 14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地 736平方公里，常住人口 904萬，人均用地 81平方米。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地 321平方公里，常住人口 150萬，人均用地 214平方米。根據(jù)上?？缡兰o的奮斗目標，到 2020年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據(jù)此要求，土地利用規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進行嚴格控制。 采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點的供地配置方案。到 2020年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地 （ 畝） ，總外延擴張 269平方公里（ ）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個地域，統(tǒng)籌安排，突出重點和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模通過下達人均用地指標和內(nèi)涵挖潛指標予以分解落實。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼 8個，江、海岸線長達 ，其中大陸岸線 ，島嶼岸線 ，沿海 0～ 20米等深線范圍內(nèi)水域面積達 7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐 富。建國后至 1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂（ ），其中形成農(nóng)用地 410平方公里（），在圍墾的土地上，建立了 15個國營農(nóng)場， 2個軍墾農(nóng)場， 4個縣屬良種場、水產(chǎn)養(yǎng)殖場和林場， 4個墾區(qū)鄉(xiāng)以及 30多個鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場等。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫、陳行水庫、羅涇水庫、奉賢水庫、老港廢棄物堆場等建設(shè)項目都是向灘涂要地開發(fā)建設(shè)而成的?！熬盼濉敝?2020年，為了緩 解土地資源的需求壓力，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供發(fā)展空間，要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下，有計劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發(fā)。一是灘涂圍墾。 至 2020年，結(jié)合長江口整 治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等，可在崇明東灘、長興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤 80萬畝，圈圍 60萬畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開發(fā)，包括長江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠洋漁業(yè)捕撈；三是重大建設(shè)項目的水域開發(fā)。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經(jīng)利用了部分水域，今后，浦東國際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長江獨特的水域資源進行建設(shè)。通過灘涂資源的開發(fā)，至 2020年，上海陸域土地總面積達到 ,比 1996年增加 400平方公里。 今后 ，灘涂資源利用強調(diào)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護之間的關(guān)系，動態(tài)地保護好崇明東灘近 340平方公里的濕地候鳥自然保護區(qū)。 （六）開展土地整理，增加有效耕地面積 隨著上海郊縣“三個集中”的全面推行，對郊縣水、田、路、林、村進行綜合土地整理，搞好土地建設(shè)，是今后相當一段時間內(nèi)增加有效耕地，提高耕地質(zhì)量的有效途徑。 根據(jù)典型調(diào)查分析，上海 （ ）耕地資源， （ ）農(nóng)民宅基地， 191平方公里（ ）縣（區(qū)）、 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級工業(yè)用地都潛在著可利用和再開發(fā)的空間。 對全市基本農(nóng)田進行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按 5％計算，可增加耕地 （ ）。 結(jié)論：通過土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力： 中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛 25～ 30平方公里； 農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地153平方公里； 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地55～ 80平方公里； 灘涂圍墾開發(fā)增加土地 145平方公里； 基本農(nóng)田土地整理可增加 。 五、土地利用的總體規(guī)劃方案 根據(jù) 上述土地利用戰(zhàn)略思路，編制了兩個主要指標體系供選方案：