【正文】 大戰(zhàn)略問題。“家家務(wù)工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為一門獨立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會化程度的需要；二是超 小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與生產(chǎn)力的進一步發(fā)展不相適應(yīng)。 二是引入土地產(chǎn)出率指標，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟發(fā)展新的重要增長點。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。二是加快完 成市區(qū) 365萬平方米危棚簡屋的改造。結(jié)合城市規(guī)模的擴大和經(jīng)濟發(fā)展的需要，不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經(jīng)濟價值。從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進行連接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設(shè)，建設(shè)具有國際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū) 及崇明港區(qū)；擴建虹橋機場和抓緊建設(shè)浦東國際機場。建設(shè)占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護林為主，城郊結(jié)合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點建設(shè)沿外環(huán)線的綠化帶。 據(jù)此，至 2020年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進一步提高，但考慮對蔬菜和其它農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求增加，需要耕地面積 （ 400萬畝）左右。 解放以來，上海市口糧自給率一直保持在 60％左右，糧食自給率 40％左右。中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中，商業(yè)、服務(wù)用地占 ％，低于發(fā)達國家城市 10個百分點；工業(yè)、倉儲用地占 ％，高于發(fā)達國家城市 14個百分點；市區(qū)人均道路僅 2平方米，為倫敦的 1/10，巴黎的 1/4，莫斯科、東京和北京的 1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。交通是整個社會經(jīng)濟的動脈。 15年間，全市農(nóng)業(yè)用地減少 （ ），平均每年減少 。優(yōu)越的自然條件對上海郊區(qū)土地資源的開發(fā)利用提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。全市水利設(shè)施用地總面積為 ，占全市土地總面積的 ％，主要包括溝渠、水工建筑物用地。 根據(jù) 1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū) （浦西 10區(qū) ，浦東城市化地區(qū) ），占建設(shè)用地面積的 ％；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為 ，占建設(shè)用地的 ％；六個縣城用地為 ，占建設(shè)用地的 ％；集鎮(zhèn)用地為 ，占建設(shè)用地 ％。全市水面面積 ，占全市土地面積的％。其中糧田面積 平方公里，占耕地面積的 ％；常年菜田 ，占耕地面積的 ％。解放后 40多年來，上海人民積極開發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國最大的經(jīng)濟中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)、城市建設(shè)和社會發(fā)展都取得了令人矚目的成就。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱濕潤，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。 12， ，東臨東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長江口，南至杭州灣。三是市、縣（區(qū)） 、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補充。雖然保護與開發(fā)作為穩(wěn)定耕地的兩項重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護現(xiàn)有耕地的數(shù)量與質(zhì)量，與占用一畝開發(fā)一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須立足保護，有計劃地開發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源。二是保障必要的建設(shè)用地，對浦東開發(fā)建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地予以確保。邁向 21世紀，上海擔(dān)負著以浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，并帶動長江三角洲及沿江地區(qū)經(jīng)濟帶共同繁榮的歷史重任。 ............................. 17 （六）開展土地整理，增加有效耕地面積 ....................... 17 五、土地利用的總體規(guī)劃方案 .............................. 17 （一）土地利用的目標和基本思路 ............................. 18 （二）土地利用規(guī)劃方案 .................................... 19 （三）土地 利用分區(qū) ........................................ 21 六、規(guī)劃實施措施 ....................................... 27 （一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用 .................................. 27 （二）強化規(guī)劃的宏觀控制 .................................. 27 （三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路 .............................. 28 （四）更新土地利用方式 .................................... 29 （五）建立穩(wěn)定基本農(nóng)田規(guī)模和提高耕地質(zhì)量的保障機制 ......... 30 （六）加強規(guī)劃實施的監(jiān)控管理 .............................. 31 一、規(guī)劃編制概述 （一）目的和意義 土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會財富的重要源泉。因此，認真貫徹土地基本國策，正確處理好發(fā)展經(jīng)濟和保護耕地的關(guān)系，科學(xué)、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。首先是控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動態(tài)平衡和重要項目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確保的前 提下再按照產(chǎn)業(yè)政策供地，制約引導(dǎo)土地的需求，促進土地利用結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化；第三是從嚴確定人均用地和土地利用效益指標，以保障土地供應(yīng)總量目標的實現(xiàn)。“保護”，規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)定生產(chǎn) 200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的 412萬畝農(nóng)田劃為基本農(nóng)田保護區(qū)，采取嚴格的保護措施；“調(diào)整”，就是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤活中心城區(qū)的存量土地，調(diào)整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和利用率低下的各類用地，實行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)和中心村集中，農(nóng)田向農(nóng)場和種田大戶集中； “平衡”， 就是通過控制城市規(guī)模、土地挖潛和開源節(jié)流，一方面達到土地供求平衡，另一方面達到耕地總量動態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境對土地的需求，持續(xù)、集約、高效利用土地資源，逐步實現(xiàn)土地資產(chǎn)利用效益和土地利用結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化。 本規(guī)劃研究工作從 1992年開始，規(guī)劃基礎(chǔ)年為 1996年，規(guī)劃期限為2020年，并展望 2030年?？鄢睾┩康任蠢猛恋睾烷L江水面面積的全市陸域土地總面積為 。上海成陸面積的大部分是近 2000年來泥沙沖積而成的三角洲平原。 （二）土地利用現(xiàn)狀 上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù) 1994年航片資料統(tǒng)計和 1996年全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標準，總面積為 。上海的園地以果園為主。主要有居民點及工礦用地、交通用地、水利設(shè)施用地三類。其中中心城工業(yè)用地 方公里，占中心城的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％；新城建成區(qū)工業(yè)用地 ，占新城用地的 ％，占全市工業(yè)用地的％；縣城工業(yè)用地 ，占縣城用地的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％；集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點工業(yè) 用地 ，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％。在崇明的灘涂資源中有適宜 發(fā) 展白山羊的牧草地約 15平方公里。 上 海 是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國土地面積的 ％。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛 盾。許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，又浪費了運力與能源。目前郊縣縣城人口一般在 5萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為 37％。 根據(jù) 1996年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計，全市耕地面積 公里（ ），其中市屬常年菜地面積 （ 畝） .奶牛飼料地 （ ），其它主要經(jīng)濟作物（ ） .目前郊區(qū)的糧食耕作模式由 80年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒甓熘?，畝產(chǎn)穩(wěn)定在 700公斤左右。規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)，適當提高園地的比重，預(yù)測全市園地至 2020年增加 45平方公里（ ），達到 （ ）。 （四）居民點及工礦用地需求預(yù)測 居民點及工礦用地是建設(shè)用地的主體。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上將進一步適應(yīng)兩個根本性轉(zhuǎn)變，其中城市建設(shè)中存量土地利用和置換將占相當比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點歸并集中的進程加快。預(yù)測至 2020年達到 （ ），比 1996年增加 100平方公里（ 15萬畝）。適應(yīng)未來 14年上海社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。近期完成中央商務(wù)區(qū) 3～ 5平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成 14平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線 平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，同時基本完成 30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點的遷建調(diào)整；在 2020年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線 ，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè) 70余塊工業(yè)街坊的改造。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標 50平方米 /人，規(guī) 劃至 2000年，郊區(qū)工業(yè)總用地為 344平方公里（ ）。 總之，郊縣工業(yè)實施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪 1992年縣鄉(xiāng)土 地利用總體規(guī)劃確定的用地標準和規(guī)模相比，可節(jié)約 55～ 80平方公里土地。實踐證明，凡實施適度規(guī)模經(jīng)營的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率都大幅度增長，經(jīng)濟效益和市場競爭能力都顯著提高。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長，保持糧食年總產(chǎn) 200萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標，確定基本農(nóng)田保護面積 412萬畝，保護率 %。據(jù)此要求，土地利用規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進行嚴格控制?！熬盼濉敝?2020年，為了緩 解土地資源的需求壓力，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供發(fā)展空間，要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下，有計劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發(fā)。 對全市基本農(nóng)田進行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按 5％計算，可增加耕地 （ ）。 展望 2030年前后，上 海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整基本實現(xiàn)，生產(chǎn)力布局和城市功能布局不斷優(yōu)化，將從過去依靠傳統(tǒng)工業(yè)支撐向節(jié)地型的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。重點放在 712平方公里的農(nóng)村居民點和近 200平方公里縣鄉(xiāng)工業(yè)用地的挖潛調(diào)整上。在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡基礎(chǔ)上，規(guī)劃期注意對生態(tài)與環(huán)境的用地的平衡，重點要增加市中心綠地、環(huán)城綠帶、郊縣林地、沿海保護林、自然保護區(qū)等用地比重。其中從居民點及工礦內(nèi)調(diào)整 19平方公里（ ），利用灘涂圍墾 30平方公里（ ）土地營造濱海和灘涂園林。其中將從城鎮(zhèn)村及工礦用地調(diào)整 53平方公里，另圍墾 30平方公里灘涂用于港口、浦東機場和交通建設(shè)，調(diào)整約 、浦東鐵路、滬通、乍嘉湖鐵路用地。其中農(nóng)民宅基地從 1996年的 （ ）縮小至 （ ）。 城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)模。在建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)過程中，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模從 1996年的 2020年的 。作為“大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大旅游”的經(jīng)濟發(fā)展地帶，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴展由 1996年的 ，控制在2020年的 ，外延 94平方公里。土地面積。 西片（靜安區(qū)、長寧區(qū)、普陀區(qū)）是全市水陸空三大通道相對集中的地區(qū)，是上海與長江三角洲、沿江地區(qū)經(jīng)濟帶乃至全國交通網(wǎng)絡(luò)銜接的“西大門”。 土地利用方向：浦東新區(qū)以建設(shè)外向型、多功 能、現(xiàn)代化的新城區(qū)為目標，全面推進城市化進程。規(guī)劃居民點及工礦用地規(guī)模 2020年 ，基本農(nóng)田保護面積 328平方公里（ ）。 嘉定區(qū)，是上海以科技、汽車工業(yè)為支柱、城鄉(xiāng)一體，綜合發(fā)展的現(xiàn)代化新區(qū)。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)田保護區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護區(qū)和其他用途區(qū)等九個分區(qū)。土地面積 。區(qū)域土地面積 。第二產(chǎn)業(yè)以輕工、電子器材、特色食品、機械為主。居民點及工礦用地規(guī)模 2020年為 。 在上述土地利用分區(qū)確定的各類主導(dǎo)用途中，特別是引進工業(yè)項目，要確定鼓勵項目、限制項目、禁止項目的用地條件。市級規(guī)劃批準后，各級政府要根據(jù)中央提出的 “關(guān)于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知”精神和市級規(guī)劃提出的目標、方針、土地利用的調(diào)整方案和各項控制性指標，修訂本級規(guī)劃，利用上一輪規(guī)劃形成的基礎(chǔ)資料，分解落實市級規(guī)劃確定的指令性指標，特別是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的指令性指標和城鎮(zhèn)規(guī)?？刂浦笜?，著重對各類用地的存量利用和挖掘潛力提出規(guī)劃方案，并對各類用地結(jié)構(gòu)、數(shù)量和布局提出調(diào)整意見。 列入本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的市、區(qū)、縣各項建設(shè)項目，包括六大支柱產(chǎn)業(yè)項目、住宅建設(shè)項目、商業(yè)用地項目和科教文衛(wèi)等占 地的建設(shè)項目，嚴格按城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求定點、定性、定量安排使用土地，工業(yè)項目盡可能在國 家和市級工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)布局，以此作為審核用地項目的依據(jù)。嚴格控制將農(nóng)村集體土地開發(fā)為商品房。兩類計劃都要嚴格按項目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向供給土地，按投資規(guī)模確定的用地面積供地。對分散建房的農(nóng)民宅基地和非規(guī)劃建設(shè)地區(qū)的農(nóng)民建房用地一律不批；市