【正文】 中 223平方公里（ 35萬畝）分解到各區(qū)縣， 20平方公里（ 3萬畝）作為市統(tǒng)籌的儲(chǔ)備地。經(jīng)征求有關(guān)部門及專家意見，認(rèn)為第一方案便于全市統(tǒng)一管理、宏觀控制，但操作實(shí)施難；第二方案突出重點(diǎn)，各有側(cè)重，有利發(fā)展，可操作性、針對(duì)性強(qiáng)。 結(jié)論：通過土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力： 中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛 25～ 30平方公里； 農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地153平方公里； 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地55～ 80平方公里； 灘涂圍墾開發(fā)增加土地 145平方公里； 基本農(nóng)田土地整理可增加 。 根據(jù)典型調(diào)查分析，上海 （ ）耕地資源， （ ）農(nóng)民宅基地， 191平方公里（ ）縣（區(qū)）、 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)工業(yè)用地都潛在著可利用和再開發(fā)的空間。 今后 ，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近 340平方公里的濕地候鳥自然保護(hù)區(qū)。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經(jīng)利用了部分水域，今后，浦東國(guó)際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長(zhǎng)江獨(dú)特的水域資源進(jìn)行建設(shè)。一是灘涂圍墾。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫(kù)、陳行水庫(kù)、羅涇水庫(kù)、奉賢水庫(kù)、老港廢棄物堆場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目都是向?yàn)┩恳亻_發(fā)建設(shè)而成的。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐 富。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個(gè)地域，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模通過下達(dá)人均用地指標(biāo)和內(nèi)涵挖潛指標(biāo)予以分解落實(shí)。 采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點(diǎn)的供地配置方案。根據(jù)上?？缡兰o(jì)的奮斗目標(biāo)，到 2020年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。其中：市轄 14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地 736平方公里，常住人口 904萬，人均用地 81平方米。這些劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃逐級(jí)落實(shí)到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責(zé)任到人，并運(yùn)用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)控制。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理 和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略。 （三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù) 重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護(hù)， 是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略問題?！熬盼濉逼陂g，要在堅(jiān)持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土地 所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移，在有條件的村進(jìn)行農(nóng)、工分流，口糧田、責(zé)任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。如嘉定區(qū) 1995年適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的單位稻麥兩熟畝產(chǎn) ，比 全區(qū)平均水平高 7％；適度經(jīng)營(yíng)每勞生產(chǎn)的糧食，比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出 32倍之多。近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場(chǎng)、服務(wù)隊(duì)經(jīng)營(yíng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)單位 6763個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)糧田 40多萬畝，占郊區(qū)糧田面積的 10％左右，占商品糧田面積的 35％左右?！凹壹覄?wù)工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為一門獨(dú)立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會(huì)化程度的需要；二是超 小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展不相適應(yīng)。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點(diǎn)明顯不相適應(yīng)：一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。 農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率 2500 元計(jì)算（據(jù)有關(guān)資料， 1994年國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達(dá)每平方米 5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 240平方公里（ ）。 二是引入土地產(chǎn)出率指標(biāo)，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。 上述兩種測(cè)算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢(shì)必加大郊縣土地供求矛盾。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米 679元計(jì)算，需要工業(yè)用地 883平方公里（ ），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的 。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。至 2020年，規(guī)劃 200萬農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地 110平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，可挖潛土地 153平方公里（ 畝）。 1994年農(nóng)村居民為 382萬人，居民點(diǎn)占地面積（ ），人均占地 ，超過上海市1992年確定的縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃人均用地標(biāo) 準(zhǔn)（ 110平方米 /人） 。 農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。 （二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用 上海在向現(xiàn)代化國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市邁進(jìn)中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。至 2020年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠(yuǎn)郊的工業(yè)集中點(diǎn)轉(zhuǎn)移。重點(diǎn)做好中心城區(qū) 用地的置換。二是加快完 成市區(qū) 365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋的改造。 （一）利用級(jí)差效益，盤活存量土地 根據(jù)上海建設(shè)“一個(gè)龍頭，三個(gè)中心”的總體發(fā)展目標(biāo)和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴(kuò)散 的指向，挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級(jí)差效益，盤活存量土地，騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。結(jié)合城市規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。未來 14年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò) 大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運(yùn)的需要，總的規(guī)劃原則是嚴(yán)格控制水域面積減少量。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。從發(fā)揮國(guó)際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進(jìn)行連接長(zhǎng)江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)具有國(guó)際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū) 及崇明港區(qū)；擴(kuò)建虹橋機(jī)場(chǎng)和抓緊建設(shè)浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)。 1996年全市交通用地 （ ），占全市土地總面積的 ％。預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模為 公里（ ），總規(guī)模外延擴(kuò)張趨緩，增減相抵，與 1996年相比，外延 36平方公里（ ）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面－形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面－形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面－居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。建設(shè)占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。 “九五”期間，市、縣各類工業(yè)用地增加 45平方公里（ ）；新增工業(yè)六大支柱產(chǎn)業(yè)用地 6平方公里（ ）；住宅建設(shè)用地 40平方公里（ 6萬畝）；商業(yè)等用地 （ ）；浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地 100平方公里（ 15萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地 （ 5萬畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地 20平方公里（ 3萬畝），以上各類用地凈增合計(jì)約 250平方公里（ ）。根據(jù)上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一的奮斗目標(biāo)，上海將進(jìn)行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點(diǎn)建設(shè)六個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。預(yù)測(cè)至 2020年增加 89平方公里（ ），達(dá)到 （）。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護(hù)林為主，城郊結(jié)合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點(diǎn)建設(shè)沿外環(huán)線的綠化帶。綠化是生態(tài)城市的重要標(biāo)志。園地面積主要通過營(yíng)造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中增加果園等來逐步增加。 （二）園地需求預(yù)測(cè) 1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為 （ 萬畝），占總面積的 ％，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。 據(jù)此，至 2020年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進(jìn)一步提高，但考慮對(duì)蔬菜和其它農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求增加，需要耕地面積 （ 400萬畝）左右。生產(chǎn) 123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn) 4噸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需耕地 205平方公里（ ）。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市 158萬畝中低產(chǎn)田，生產(chǎn)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實(shí)施“科技興農(nóng)”，建立種苗工程、溫室工程、 基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠 色 工程，糧食畝產(chǎn) 將提高至 800公斤左右，生產(chǎn) 200萬噸糧食需要（ 250萬畝）耕地 。因此，上海耕地面積要確保生產(chǎn) 200萬噸（ 40億斤）糧食， 120萬噸蔬菜和上述主要副食品生產(chǎn)及其它經(jīng)濟(jì)作物的用地需求。 解放以來，上海市口糧自給率一直保持在 60％左右，糧食自給率 40％左右。由此說明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和 農(nóng)村居民點(diǎn)布局，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高 土地利用率的潛力所在。上海郊區(qū) 204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)或多個(gè)工業(yè)點(diǎn)，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地 ，占全市工業(yè)用地的 ％，工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 30％，土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率的 1/3。 （ 4）郊區(qū)城市化水平 不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，影響土地利用效率。中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中，商業(yè)、服務(wù)用地占 ％，低于發(fā)達(dá)國(guó)家城市 10個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地占 ％，高于發(fā)達(dá)國(guó)家城市 14個(gè)百分點(diǎn)；市區(qū)人均道路僅 2平方米，為倫敦的 1/10，巴黎的 1/4，莫斯科、東京和北京的 1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。 10個(gè) 老城區(qū) 土地 面積 方 公里 ，只 占全 市土 地面 積的 ％，卻集中了全市 52％的人口。因此增加交通設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢(shì)在必行。不少公路和橋梁標(biāo)準(zhǔn)不高，不但影響車速，而且限制通過能力。交通是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈。上?，F(xiàn)有林地 （ ）， 占全市土地面積的％，林木覆蓋率只有 ％， 與國(guó)家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達(dá) 10％以上的要求差距過大，與發(fā)達(dá)城市的林木覆蓋率差距甚大。 土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理 （ 1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。 15年間，全市農(nóng)業(yè)用地減少 （ ），平均每年減少 。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。 在全國(guó)特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的 ％，為天津市面積的 56％。 （四）土地利用的主要問題 土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。優(yōu)越的自然條件對(duì)上海郊區(qū)土地資源的開發(fā)利用提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。在城 市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的影響下，全市 。 （三）土地利用的特點(diǎn) 土地利用率高 土地資源歷來是人類重點(diǎn)開發(fā)和利用的自然資源。 未利用地 上 海 未利用地面積 ，占全市土地總面積的%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。全市水利設(shè)施用地總面積為 ，占全市土地總面積的 ％，主要包括溝渠、水工建筑物用地。包括鐵路、公路、港口、民用機(jī)場(chǎng)和農(nóng)村道路用地，面積為 ，占全市土地總面積的 ％。 上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里 名 稱 城鎮(zhèn)村及工礦 總 用 地 工業(yè)用地 工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及 工礦總用地比例 工業(yè)用地占全市 工業(yè)用地比例 中心城區(qū) % % 新 城 % % 縣 城 % % 集 鎮(zhèn) % % 農(nóng)村居民點(diǎn) 合 計(jì) 1555 % 100% 中國(guó)部級(jí)標(biāo)準(zhǔn) :工業(yè)用地占建設(shè)用地比例 15％，最高不宜超過 30％。其中，農(nóng)民宅基地為 方公里，占建設(shè)用地的 ％，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地，占建設(shè)用地的 ％。 根據(jù) 1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū) （浦西 10區(qū) ，浦東城市化地區(qū) ），占建設(shè)用地面積的 ％；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為 ，占建設(shè)用地的 ％；六個(gè)縣城用地為 ，占建設(shè)用地的 ％；集鎮(zhèn)用地為 ，占建設(shè)用地 ％。全市居民點(diǎn)及工礦用地面積為 （ ），占全市土地總面積的 ％。 （ 1）居民點(diǎn)及工礦用地。 建設(shè)用地 上海建設(shè)用地面積為 。全市水面面積 ，占全市土地面積的％。林地大部分為有林地，由用 材林、防護(hù)林和竹園三類組成，小部分為苗圃。 （ 3）林地。全市園地面積為 ，占全市土地總面積的％。其中糧田面積