【文章內(nèi)容簡介】 強(qiáng)制性征地通過政府部門與土地所有者經(jīng)過一段時(shí)間的談判達(dá)成協(xié)議后完成。土地所有者可能是另外一個(gè)公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財(cái)產(chǎn)可能超過（也可能不足）所需要的土地?cái)?shù)量，例如 軍隊(duì)的地產(chǎn)。而土地所有者也可能是個(gè)人。地價(jià)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時(shí)也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。 強(qiáng)制性征地通常要遵循某一具體法律，該法律規(guī)定土地征用方有強(qiáng)制性購買權(quán)，也叫做強(qiáng)制征用權(quán)。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國家為了社會(huì)的利益而征用私人土地。通常情況下，這個(gè)法律不僅僅針對(duì)土地儲(chǔ)備，它之前就已頒布，是有關(guān)征地以便提供基礎(chǔ)服務(wù)的。在這個(gè)法律中，有一個(gè)有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款。在許多發(fā)展中國家，這樣的法律通常是延續(xù)殖民時(shí)代的殖民國家的法律，因此 這些法律條款可能會(huì)不合時(shí)宜，無法實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的具體目的。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價(jià)格的計(jì)算方法。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計(jì)算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費(fèi)。然而，強(qiáng)制征地做法的最大缺點(diǎn)在于其耗時(shí)耗力。 有時(shí)市政府為了達(dá)到具體的公共目的，諸如開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路等，例如馬來西亞最近修建的公路以及鐵路），沒有別的選擇而只能夠強(qiáng)制性征地。有人說，如果沒有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲(chǔ)備計(jì)劃必將失敗。然而，本報(bào)告后面的個(gè)案研究表明，強(qiáng)制征地權(quán)在很多國家使用并不多。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對(duì)私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。土地儲(chǔ)備是一個(gè)長期、全面的政策，因此它有可能同時(shí)包含強(qiáng)制性和非 中國最大的管理資源中心 第 10 頁 共 20 頁 強(qiáng)制性兩種征地方式。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購買進(jìn)入市場的土地的權(quán)利，也就是說，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購買待售的土地。這種方法在瑞典已經(jīng)采用并且已成為強(qiáng)大的工具，尤其和強(qiáng)制土地征用權(quán)同時(shí)使用時(shí)更加有效。 無論征地是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的，征地價(jià)格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。征地價(jià)格通?；谑袌鰞r(jià)值，然而，該市場價(jià)值是按照 土地現(xiàn)有用途還是反應(yīng)土地的增值？這是非常重要的一點(diǎn)，取決于政府征地的政策。的確，土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很重要。我們同樣可以從下面的個(gè)案研究中看到，估價(jià)、征用和賠償金支付的日期等都是很重要的問題。 發(fā)展與國際化 接下來的個(gè)案研究揭示了土地儲(chǔ)備政策的發(fā)展，土地儲(chǔ)備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國家。對(duì)土地儲(chǔ)備的重要性也有不同的認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為土地儲(chǔ)備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認(rèn) 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲(chǔ)備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲(chǔ)備的支持下發(fā)展。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究這些材料的時(shí)候，一副這樣的畫面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲(chǔ)備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲(chǔ)備沒有什么最佳實(shí)踐樣板可以復(fù)制。國家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。這其中的變量包括：認(rèn)識(shí)問題本質(zhì)以及相關(guān)的主要概念目標(biāo)、 政府的級(jí)別以及能力、現(xiàn)存的法律制度框架以及改變這些框架的能力、資金來源、項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)模等。這些個(gè)案研究同時(shí)闡 明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認(rèn)可土地儲(chǔ)備的特性，它的實(shí)施成果卻是不盡相同的。 三、各國的個(gè)案研究 本論文匯編了以下國家的案例研究，目的是為了介紹國際上土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)： 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) 3. 印度 / 德里和坎普爾 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 歐洲有許多城市規(guī)劃項(xiàng)目，而土地儲(chǔ)備則是實(shí)施項(xiàng)目的一種技巧，應(yīng)用廣泛。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎?chǔ)備政策的國家之一，同時(shí)無論從該國各城市采用土地儲(chǔ)備政策的普遍性來看還是從該國土地儲(chǔ)備涉及的土地?cái)?shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲(chǔ)備最廣泛的國家之一。該個(gè)案研究集中研究二十世紀(jì)六十年代的政府征地項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)土地儲(chǔ)備達(dá)到高峰并且被普遍認(rèn)為是成功的。同時(shí)，著眼于城市快速發(fā)展帶來的潛在問題，包括吸收農(nóng)民工和外國工人以及隨之而來的中心城市衰落問題。該個(gè)案研究使用主要材料是一九七九年安 ?斯特朗所發(fā)表的一篇個(gè)案研究 中國最大的管理資源中心 第 11 頁 共 20 頁 的論文。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時(shí)，它還是提供了一個(gè)有用的例子，并且將歐洲的土地儲(chǔ)備發(fā)展放到整個(gè)歷史環(huán)境中去研究。 在英國，征地絕大多數(shù)由新城鎮(zhèn)開發(fā)公司承擔(dān)，目前更多由各個(gè)城市開發(fā)公司負(fù)責(zé)。倫敦道克蘭區(qū)的個(gè)案就是用 來闡明具有固定的目標(biāo)和時(shí)間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對(duì)于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。該個(gè)案中使用的信息的主要來源就是倫敦道克蘭開發(fā)公司所發(fā)布的材料。 與許多其他的亞洲國家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來的壓力。印度的許多城市都采用了土地儲(chǔ)備的政策，但是，這些政策卻未能滿足提供廉價(jià)住房的需求。印度個(gè)案研究的主要資料來源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)、以及其他附加說明的材料來源。 還收集了馬來西亞個(gè)案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊 以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。使用的主要材料來源在文章中都已說明。 四、 土地儲(chǔ)備制度的關(guān)鍵問題 上述幾個(gè)案例深入分析了土地儲(chǔ)備作為一種城市化管理的工具在國家、地區(qū)和地方各級(jí)政府控制土地使用中所起的作用。盡管每個(gè)國家，以及每個(gè)國家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對(duì)成功執(zhí)行土地儲(chǔ)備制度至關(guān)重要的共同點(diǎn)。這些共同點(diǎn)將在此章簡要分析： 目標(biāo)和目的： 任何成功執(zhí)行的大范圍的土地儲(chǔ)備都有一個(gè)明確的目的 。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度就沒有做到這一點(diǎn)。問題出在目的、征用、處置和開發(fā)政策等都沒有明確界定，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備制度沒有成為一個(gè)有效的土地管理工具。 明確政府干預(yù)的必要性是一個(gè)起點(diǎn)。盡管情況變化多端，但是也有一些共通性的特征。這些特征包括城市快速擴(kuò)張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級(jí)，還有由于土地投機(jī)和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 政府擁有土地本身并不必然會(huì)提高土地利用效率 。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管 理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。 另外，政府控制越嚴(yán)，地產(chǎn)公平分配的難度越大。比較一下瑞典和英國的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開發(fā)公司 采取的半市場化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。 中國最大的管理資源中心 第 12 頁 共 20 頁 因此可以看出，有必要將土地儲(chǔ)備政策作為國家和城市總體規(guī)劃和政策框架不可分割的一部分。 設(shè)定的目標(biāo)必須考慮到政府干預(yù)的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機(jī)，獲得政府規(guī)劃決策帶來的土地增值，或其他產(chǎn)出。 目標(biāo) 應(yīng)該解決土地所有者應(yīng)得多少土地補(bǔ)償金以及他們應(yīng)該從政府決策中獲取多少收益的問題。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴(kuò)張的預(yù)期和革新的決心與能力。然后，擬定明確的執(zhí)行策略，根據(jù)策略制定必要的組織框架，并解決諸如征用的方法與補(bǔ)償?shù)乃降燃?xì)節(jié)問題。 政府級(jí)別與組織框架： 土地儲(chǔ)備中涉及到的政府分級(jí)問題實(shí)際上就是國家、區(qū)域與地方政府預(yù)期目標(biāo)不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問題。中央政府只看“ 大的方面 ” ，看不到具體社區(qū)的開發(fā)需求 ，更別提對(duì)它們的具體需求做出反應(yīng)。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。某種程度上，土地市場在本質(zhì)上也是一種大都市現(xiàn)象。然而，各級(jí)市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權(quán)力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒有遠(yuǎn)見，缺少資金。他們只是一味地利用優(yōu)惠政策吸引投資開發(fā)，而這些措施有時(shí)會(huì)同區(qū)域或者國家大的規(guī)劃目標(biāo)相沖突。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個(gè)土地儲(chǔ)備計(jì)劃所需要的技術(shù)與能力。在 土地儲(chǔ)備涉及到的地塊位置、時(shí)間、面積、土地儲(chǔ)備目的與土地價(jià)格方面都應(yīng)作出 知情決策。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識(shí)來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。 土地在開發(fā)之前應(yīng)該精心管理 ，包括短期使用的管理，建設(shè)場內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，確保沒有非法占用者（讓非法占用者搬遷在政治上操作有難度）。不管儲(chǔ)備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會(huì)在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)積壓大量資金 。需要評(píng)估是否有這筆資金，成本是多少。還需要考慮到土地儲(chǔ)備工作的問責(zé)制問題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過程，以避免政府人員的營私舞弊、濫用職權(quán)。 國家可以通過提供或者扣留財(cái)政援助影響地方的土地儲(chǔ)備活動(dòng)，這樣的事情確實(shí)時(shí)有發(fā)生。然而，類似的影 響會(huì)導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福@并非當(dāng)初儲(chǔ)備土地的初衷。 總的來看 ，從政治問責(zé)性、大都市規(guī)劃與目的這幾方面來看，大都市政府似乎是管理土地儲(chǔ)備的最理想機(jī)構(gòu)。但是，大都市政府也不可能完全獨(dú)立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權(quán)，特別是它們?cè)谳^大程度上依賴中央政府的資金的時(shí)候。 土地儲(chǔ)備部門的結(jié)構(gòu)本身也是個(gè)重要問題。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲(chǔ)備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國最大的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。瑞典就提供了一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)如何操作的例子。