【正文】 廣泛采用。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 6 頁(yè) 共 20 頁(yè) 第四部分強(qiáng)調(diào)了個(gè)案研究中提到的主要問(wèn)題，而第五部分則試圖從國(guó)際土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)中獲得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。土地儲(chǔ)備被認(rèn)為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。 二．清除繁文縟節(jié)，使土地市場(chǎng)交易的社會(huì)成本更趨于私人交易的成本。 一個(gè)運(yùn)作不良的土地市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，包括投機(jī)倒把、貧民窟、擅自占用土地的現(xiàn)象和環(huán)境惡化。人們認(rèn)為這些增值應(yīng)該屬于創(chuàng)造出這些價(jià) 值的社區(qū)所有，而未能獲得這些增值被認(rèn)為是許多土地開發(fā)體系的主要缺陷。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過(guò)程本身就會(huì)導(dǎo)致不健康的投機(jī)倒把行為。這些規(guī)劃的總體目標(biāo)就是在一段特定的時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)城市的發(fā)展，并且推動(dòng)能夠最有效地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的土地利用模式。（亞洲各國(guó)市政土地管理 :比較研究 ，聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)， 1995）。然而，因?yàn)樗且环N靜態(tài)和抑制性的管制手段，不能根據(jù)社區(qū)不斷變化的目標(biāo)來(lái)及時(shí)作出調(diào)整，人們批評(píng)該方法未能有效地控制 城市發(fā)展。 土地儲(chǔ)備的定義 土地儲(chǔ)備的廣義為：為了實(shí)施政府土地利用政策，政府進(jìn)行征地或授權(quán)進(jìn)行征地，以待日后開發(fā)。該術(shù)語(yǔ)也不包含私營(yíng)部門持有地塊的行為，無(wú)論是因它自身的發(fā)展需要還是出于資本增值為目的的投機(jī)行為。然而，如果征地是為了某個(gè)具體項(xiàng)目，十年的期限還是太長(zhǎng)了。事實(shí)上土地儲(chǔ)備還有一個(gè)目的，就是為公眾儲(chǔ)存土地升值而產(chǎn)生的收益，但很少有人意識(shí)到這個(gè)目的。 5. 由公共開發(fā)決策帶來(lái)的土地增值授之于民。根據(jù)國(guó)家、地區(qū)或者當(dāng)?shù)氐男枨螅恋乜梢韵扔脕?lái)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后再進(jìn)行高效有序的開發(fā)。 （《住房策略》 加州大學(xué)洛杉磯分校出版 ，以及《土地儲(chǔ)備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國(guó)未來(lái)》安 ?斯特朗， 1979年著）。 歐洲進(jìn)行土地儲(chǔ)備 的主要原因，尤其對(duì)于瑞典和荷蘭這兩個(gè)國(guó)家，是為國(guó)民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境。（安 ?斯特朗語(yǔ)） 英國(guó)采用土地儲(chǔ)備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進(jìn)行改造，這些地方的土地市場(chǎng)如果沒(méi)有政府的全面介入可能會(huì)持續(xù)低迷。其征地方法取決于政府的政策。而土地所有者也可能是個(gè)人。通常情況下，這個(gè)法律不僅僅針對(duì)土地儲(chǔ)備，它之前就已頒布，是有關(guān)征地以便提供基礎(chǔ)服務(wù)的。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計(jì)算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費(fèi)。然而，本報(bào)告后面的個(gè)案研究表明，強(qiáng)制征地權(quán)在很多國(guó)家使用并不多。這種方法在瑞典已經(jīng)采用并且已成為強(qiáng)大的工具，尤其和強(qiáng)制土地征用權(quán)同時(shí)使用時(shí)更加有效。我們同樣可以從下面的個(gè)案研究中看到，估價(jià)、征用和賠償金支付的日期等都是很重要的問(wèn)題。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究這些材料的時(shí)候，一副這樣的畫面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲(chǔ)備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲(chǔ)備沒(méi)有什么最佳實(shí)踐樣板可以復(fù)制。 三、各國(guó)的個(gè)案研究 本論文匯編了以下國(guó)家的案例研究，目的是為了介紹國(guó)際上土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)： 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 2. 英國(guó) / 倫敦道克蘭區(qū) 3. 印度 / 德里和坎普爾 4. 馬來(lái)西亞 / 吉隆坡 歐洲有許多城市規(guī)劃項(xiàng)目，而土地儲(chǔ)備則是實(shí)施項(xiàng)目的一種技巧，應(yīng)用廣泛。該個(gè)案研究使用主要材料是一九七九年安 ?斯特朗所發(fā)表的一篇個(gè)案研究 中國(guó)最大的管理資源中心 第 11 頁(yè) 共 20 頁(yè) 的論文。該個(gè)案中使用的信息的主要來(lái)源就是倫敦道克蘭開發(fā)公司所發(fā)布的材料。 還收集了馬來(lái)西亞個(gè)案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊 以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來(lái)西亞是如何轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門來(lái)滿足該國(guó)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。這些共同點(diǎn)將在此章簡(jiǎn)要分析： 目標(biāo)和目的： 任何成功執(zhí)行的大范圍的土地儲(chǔ)備都有一個(gè)明確的目的 。盡管情況變化多端，但是也有一些共通性的特征。 另外，政府控制越嚴(yán)，地產(chǎn)公平分配的難度越大。 目標(biāo) 應(yīng)該解決土地所有者應(yīng)得多少土地補(bǔ)償金以及他們應(yīng)該從政府決策中獲取多少收益的問(wèn)題。中央政府只看“ 大的方面 ” ，看不到具體社區(qū)的開發(fā)需求 ，更別提對(duì)它們的具體需求做出反應(yīng)。他們只是一味地利用優(yōu)惠政策吸引投資開發(fā)，而這些措施有時(shí)會(huì)同區(qū)域或者國(guó)家大的規(guī)劃目標(biāo)相沖突。 土地在開發(fā)之前應(yīng)該精心管理 ，包括短期使用的管理，建設(shè)場(chǎng)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，確保沒(méi)有非法占用者（讓非法占用者搬遷在政治上操作有難度）。 國(guó)家可以通過(guò)提供或者扣留財(cái)政援助影響地方的土地儲(chǔ)備活動(dòng)，這樣的事情確實(shí)時(shí)有發(fā)生。 土地儲(chǔ)備部門的結(jié)構(gòu)本身也是個(gè)重要問(wèn)題。這是大都市規(guī)劃實(shí)施中土地儲(chǔ)備方案能否有效的關(guān)鍵。這樣的開發(fā)可能會(huì)也可能不會(huì)實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，影響很大。 備選方案是有選擇性的利用土地儲(chǔ)備，而不是一窩蜂上。 但是，即便是選擇性的土地儲(chǔ)備也有問(wèn)題。這些項(xiàng)目被認(rèn)為在法律和管理方面都設(shè)計(jì)得比較好。問(wèn)題不在方案設(shè)計(jì)本身，而在缺乏足夠的政治意愿和財(cái)政投入。大部分土地通過(guò)拍賣出讓，價(jià)格高昂，管理過(guò)程繁瑣。雙方協(xié)議地價(jià)的方式很普遍。荷蘭的法律規(guī)定按農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，再加上地上附著物價(jià)值、搬遷費(fèi)及其他與征用直接相關(guān)的費(fèi)用（ Strong），而英國(guó)和馬來(lái)西亞的模式則規(guī)定補(bǔ)償金按照市場(chǎng)價(jià)值加上其他征用引發(fā)的費(fèi)用。由于政府的行為，（或者預(yù)期的政府行為），比如將土地性質(zhì)從農(nóng)業(yè)用地改為住宅用地，而產(chǎn)生的意外收益可以對(duì)其征收資產(chǎn)收益稅。征收意外收益稅的根據(jù)是這種收益并非來(lái)自土地所有者的勞動(dòng)或者投資，而是政府投資帶動(dòng)的。 同樣地，應(yīng)該建立合適的法律框架，以反映政府的目標(biāo)和政策 。到 20 世紀(jì) 70 年代末，規(guī)劃方式變得更加分散和個(gè)性化。儲(chǔ)備規(guī)模越大，征地的日期相比開發(fā)越早，盈利日期越遠(yuǎn)。但是， 也有時(shí)候循環(huán)資金不足以滿足城市擴(kuò)張的規(guī)模。 因?yàn)槿藗円呀?jīng)發(fā)現(xiàn)循環(huán)資金并不能與需求同步，因此在瑞典、英國(guó)、荷蘭和 歐洲其他大部分國(guó)家里 ，多數(shù)情況 土地通過(guò)出租而不是出售 。 鑒于上述原因，很多國(guó)家現(xiàn)在通過(guò)發(fā)行租約來(lái)流轉(zhuǎn)土地用于開發(fā)。 定價(jià)原則應(yīng)該旨在回收成本，還是應(yīng)該更低，從而將土地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)開發(fā)工具，補(bǔ)貼人們支付得起的住宅或者吸引新的商業(yè)投資 ？即便有 些出租的土地經(jīng)常重新評(píng)估租金，租金收入往往低于市場(chǎng)租金或者低于土地征購(gòu)成本，不能循環(huán)用于購(gòu)買新地塊。財(cái)務(wù)上的考慮開始影響有關(guān)儲(chǔ)備規(guī)模和時(shí)間的政策，也使得私營(yíng)部門可能更多地參與進(jìn)來(lái)。因此有必要評(píng)估開發(fā)政策的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)最小化，也應(yīng)該采取靈活的方式來(lái)減少其影響。強(qiáng)調(diào)該報(bào)告研究工作的有限性的同時(shí)，還應(yīng)說(shuō)明：任何準(zhǔn)備實(shí)施土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)不應(yīng)該把本研究成果當(dāng)作具體決策工具，而不做更深入的研究。 2. 總體政策框架可以包括稅收優(yōu)惠措施，比如像企業(yè)園區(qū)那樣吸引新投資，征收資本增值稅，使公眾享有資本的增值收入，兼顧社會(huì)公平等。比如， 倫敦道克蘭開發(fā)公司 發(fā)現(xiàn)剛開始的路子不對(duì)，不得不改變策略。 倫敦道克蘭開發(fā)公司 早期推行的一個(gè)住房項(xiàng)目市場(chǎng)反響不錯(cuò)，很成 功，以至于后來(lái)發(fā)展成涵蓋整個(gè)區(qū)域的大型住房計(jì)劃。 倫敦道克蘭開發(fā)公司團(tuán)隊(duì)在金絲雀港區(qū)的表現(xiàn)就如何應(yīng)對(duì)未知的環(huán)境提供了一個(gè)很好的范例，該團(tuán)隊(duì)時(shí)刻準(zhǔn)備搶奪先機(jī)。必須謹(jǐn)慎地使用政府土地征用。道克蘭開發(fā)公司糾正市場(chǎng)失靈的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實(shí)施階段設(shè)計(jì)在一定期限內(nèi)完成； 沒(méi)有向新城鎮(zhèn)開發(fā)公司那樣制訂一個(gè)耗 時(shí)的總體規(guī)劃，而是采取一個(gè)非常靈活的開發(fā)框架，隨時(shí)對(duì)意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開發(fā)所示）； 通過(guò)協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長(zhǎng)期閑置土地； 有效開展市場(chǎng)推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項(xiàng)目管理； 并非所有開發(fā)的土地都是公有的； 政府通過(guò)提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場(chǎng)，刺激私人市場(chǎng)發(fā)展； 開始集中力量開發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開發(fā)公司和私人開發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場(chǎng)。這種做法的第一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于政府不用全部承擔(dān)整個(gè)開發(fā)的投資。例如， 20世紀(jì) 80年代末和 90年代初，當(dāng)英國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致市場(chǎng)崩潰時(shí)，正是私人公司（比如奧林匹亞公司和約克公司）遭到破產(chǎn)。 10. 為了滿足自己的需求，每個(gè)州應(yīng)自行確定公共部門和私營(yíng)部門參與的程度。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 18 頁(yè) 共 20 頁(yè) 11. 創(chuàng)新可以解決一些問(wèn)題。一旦受益者負(fù)擔(dān)不起直接銷售，就會(huì)形成資金負(fù)擔(dān)，這是無(wú)論政府還是私人開發(fā)商都不愿意看到的。與強(qiáng)制征用權(quán)相關(guān)的問(wèn)題包括官司造成的延誤，法院判決出高賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政治問(wèn)題。在英國(guó)，倫敦道克蘭開發(fā)公司 支付的賠償金卻一定程度上反應(yīng)方案設(shè)計(jì)之前地塊未來(lái)預(yù) 期的升值。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評(píng)，尤其是在開發(fā)為窮人提供的住房一事上。 16. 普遍認(rèn)為盡管銷售開發(fā)地塊可以為后續(xù)投資提供滾動(dòng)資金，但是只 能獲取一次性的短期收益，政府不能從長(zhǎng)期的地價(jià)升值中獲益。 17. 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國(guó)家城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模版所開展的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以作為萬(wàn)能藥，解決別國(guó)城市發(fā)展的問(wèn)題。而且，盡管在 中國(guó)最大的管理資源中心 第 19 頁(yè) 共 20 頁(yè) 理論上土地儲(chǔ)備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會(huì)限制市場(chǎng)上開發(fā)的土地的數(shù)量。這一階段拖延也可能長(zhǎng)達(dá) 5至 10年。有種觀點(diǎn)認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度的失敗是由于管理不善，過(guò)于依賴強(qiáng)制征用而不是協(xié)商，規(guī)模盲目擴(kuò)大等因素造成的，而不是儲(chǔ)備概念本身有問(wèn)題，這種看法也不無(wú)道理。 21. 幾乎在所有歐洲成功的城市規(guī)劃中，土地公有是一個(gè)關(guān)鍵的因素。即便社會(huì)價(jià)值觀體系認(rèn)為土地所有者應(yīng)該分享一些土地開發(fā)價(jià)值的收益，政府也可以征地，只不過(guò)價(jià)格比在人們認(rèn)可農(nóng)地價(jià)格為合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)中要高一些。這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時(shí)，開發(fā)地塊的所有者不 會(huì)從土地銷售中獲益。本報(bào)告研究的個(gè)案未有表明土地儲(chǔ)備制度本身可以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，這就需要全面的土地政