【正文】 的管理資源中心 第 13 頁(yè) 共 20 頁(yè) 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。不管儲(chǔ)備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)積壓大量資金 。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。比較一下瑞典和英國(guó)的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開(kāi)發(fā)公司 采取的半市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。 1950 和 1960 年代 ，德里市開(kāi)發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度就沒(méi)有做到這一點(diǎn)。 與許多其他的亞洲國(guó)家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來(lái)的壓力。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎?chǔ)備政策的國(guó)家之一，同時(shí)無(wú)論從該國(guó)各城市采用土地儲(chǔ)備政策的普遍性來(lái)看還是從該國(guó)土地儲(chǔ)備涉及的土地?cái)?shù)量來(lái)看，瑞典是應(yīng)用土地儲(chǔ)備最廣泛的國(guó)家之一。 發(fā)展與國(guó)際化 接下來(lái)的個(gè)案研究揭示了土地儲(chǔ)備政策的發(fā)展，土地儲(chǔ)備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來(lái)贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國(guó)家。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對(duì)私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來(lái)為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。在這個(gè)法律中，有一個(gè)有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款?，F(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。以低廉的價(jià)格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價(jià)通常只包括土地的成本。 ，可以在選擇開(kāi)發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來(lái)源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開(kāi)始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 土地儲(chǔ)備的特性 人們歸納出許 多土地儲(chǔ)備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場(chǎng)就可以購(gòu)買，即使還沒(méi)有需求時(shí)； 2. 在沒(méi)有將開(kāi)發(fā)價(jià)值附加給土地時(shí)就可以購(gòu)買； 3. 隨著時(shí)間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開(kāi)發(fā)場(chǎng)所，用以更大項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。 某種程度上來(lái)說(shuō)， “ 未來(lái) ” 開(kāi)發(fā)的概念是很難定義的。（《土地儲(chǔ)備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過(guò)于靜態(tài)，或者說(shuō)適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過(guò)于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間的需求導(dǎo)致的各種后果。其它負(fù)面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。 三．對(duì)社會(huì)的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢(shì)群體也可以分享社會(huì)的產(chǎn)出。 二、 土地儲(chǔ)備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲(chǔ)備的概念：政府在開(kāi)發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來(lái)影響發(fā)展的模式，控制土地市場(chǎng)，避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的一些增值。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲(chǔ)備 ” 這一術(shù)語(yǔ)的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲(chǔ)備的運(yùn)作方式。因此， 這篇報(bào)告的目的就在于通過(guò)具體的個(gè)案來(lái)研究土地儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且突出 強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問(wèn)題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。土地儲(chǔ)備中心通過(guò)公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運(yùn)輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。這些缺陷主要包括：（一）政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，這意味著如果要把農(nóng)田轉(zhuǎn)做非農(nóng)業(yè)用途的話，必須要先經(jīng)過(guò)政府的強(qiáng)制征用；（二）由于土地的用途改變和總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的土地增值產(chǎn)生的收益在分配上既不公平也不公正。本報(bào)告所研究的案例未能顯示土地儲(chǔ)備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。同時(shí)要說(shuō)明的是，盡管我們一直強(qiáng)調(diào)先期的準(zhǔn)備工作，我們必須注意到情況是不斷變化的，各機(jī)構(gòu)必須要保持靈 活，隨著時(shí)間的推移做出調(diào)整。幾乎所有支持土 中國(guó)最大的管理資源中心 第 4 頁(yè) 共 20 頁(yè) 地儲(chǔ)備的人都認(rèn)為，中央政府的財(cái)政參與是必要的，有了這種支持，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。通常情況下， 決策都是在政府目標(biāo)的驅(qū)使下做出的，這些決策包括擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的目的、對(duì)于被征地者應(yīng)做出的政府認(rèn)為合適的賠償標(biāo)準(zhǔn)、以及流轉(zhuǎn)的土地的價(jià)位。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問(wèn)題。因此，這篇報(bào)告的目的就在于通過(guò)具體的個(gè)案來(lái)研究土地儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且突出強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問(wèn)題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在這些個(gè)案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。 除了大規(guī)模運(yùn)用土地儲(chǔ)備之外，一個(gè)替代的方法就是有選擇性地運(yùn)用土地儲(chǔ)備。 總的來(lái)說(shuō)，從評(píng)估的材料看，似乎從政治問(wèn)責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來(lái)看都市政府是管理都市土地儲(chǔ)備的最合適的實(shí)體。 無(wú)論資金如何安排，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和 公眾從土地儲(chǔ)備中獲取的收益。而且，盡管在理論上土地儲(chǔ)備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會(huì)限制市場(chǎng)上開(kāi)發(fā)的土地的數(shù)量。因此，在制定土地利用政策、考慮應(yīng)用土地儲(chǔ)備的時(shí)候，政府應(yīng)該把土地儲(chǔ)備放在一系列綜合的措施中來(lái)考察。解決好這些問(wèn)題，將促進(jìn)更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長(zhǎng)，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長(zhǎng)期成本。由于沒(méi) 有國(guó)家的法律法規(guī)來(lái)具體規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的任務(wù)和界限，導(dǎo)致了許多城市以一些超常規(guī)的方式發(fā)展它們自己的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而有一些方式是令人擔(dān)憂的。另外一些文獻(xiàn)提供的案例研究是較早以前的。瑞典的個(gè)案研究說(shuō)明了歐洲在二十世紀(jì)采用土地儲(chǔ)備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀(jì)六十年代將土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)城市發(fā)展工具廣泛采用。土地儲(chǔ)備被認(rèn)為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。 一個(gè)運(yùn)作不良的土地市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，包括投機(jī)倒把、貧民窟、擅自占用土地的現(xiàn)象和環(huán)境惡化。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過(guò)程本身就會(huì)導(dǎo)致不健康的投機(jī)倒把行為。（亞洲各國(guó)市政土地管理 :比較研究 ，聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)， 1995）。 土地儲(chǔ)備的定義 土地儲(chǔ)備的廣義為：為了實(shí)施政府土地利用政策，政府進(jìn)行征地或授權(quán)進(jìn)行征地，以待日后開(kāi)發(fā)。然而，如果征地是為了某個(gè)具體項(xiàng)目，十年的期限還是太長(zhǎng)了。 5. 由公共開(kāi)發(fā)決策帶來(lái)的土地增值授之于民。 （《住房策略》 加州大學(xué)洛杉磯分校出版 ，以及《土地儲(chǔ)備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國(guó)未來(lái)》安 ?斯特朗， 1979年著）。（安 ?斯特朗語(yǔ)） 英國(guó)采用土地儲(chǔ)備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進(jìn)行改造，這些地方的土地市場(chǎng)如果沒(méi)有政府的全面介入可能會(huì)持續(xù)低迷。而土地所有者也可能是個(gè)人。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計(jì)算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費(fèi)。這種方法在瑞典已經(jīng)采用并且已成為強(qiáng)大的工具，尤其和強(qiáng)制土地征用權(quán)同時(shí)使用時(shí)更加有效。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究這些材料的時(shí)候，一副這樣的畫(huà)面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲(chǔ)備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲(chǔ)備沒(méi)有什么最佳實(shí)踐樣板可以復(fù)制。該個(gè)案研究使用主要材料是一九七九年安 ?斯特朗所發(fā)表的一篇個(gè)案研究 中國(guó)最大的管理資源中心 第 11 頁(yè) 共 20 頁(yè) 的論文。 還收集了馬來(lái)西亞個(gè)案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊 以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開(kāi)發(fā)，馬來(lái)西亞是如何轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門來(lái)滿足該國(guó)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。盡管情況變化多端，但是也有一些共通性的特征。 目標(biāo) 應(yīng)該解決土地所有者應(yīng)得多少土地補(bǔ)償金以及他們應(yīng)該從政府決策中獲取多少收益的問(wèn)題。他們只是一味地利用優(yōu)惠政策吸引投資開(kāi)發(fā)，而這些措施有時(shí)會(huì)同區(qū)域或者國(guó)家大的規(guī)劃目標(biāo)相沖突。 國(guó)家可以通過(guò)提供或者扣留財(cái)政援助影響地方的土地儲(chǔ)備活動(dòng)，這樣的事情確實(shí)時(shí)有發(fā)生。這是大都市規(guī)劃實(shí)施中土地儲(chǔ)備方案能否有效的關(guān)鍵。 備選方案是有選擇性的利用土地儲(chǔ)備，而不是一窩蜂上。這些項(xiàng)目被認(rèn)為在法律和管理方面都設(shè)計(jì)得比較好。大部分土地通過(guò)拍賣出讓，價(jià)格高昂，管理過(guò)程繁瑣。荷蘭的法律規(guī)定按農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，再加上地上附著物價(jià)值、搬遷費(fèi)及其他與征用直接相關(guān)的費(fèi)用（ Strong），而英國(guó)和馬來(lái)西亞的模式則規(guī)定補(bǔ)償金按照市場(chǎng)價(jià)值加上其他征用引發(fā)的費(fèi)用。征收意外收益稅的根據(jù)是這種收益并非來(lái)自土地所有者的勞動(dòng)或者投資，而是政府投資帶動(dòng)的。到 20 世紀(jì) 70 年代末，規(guī)劃方式變得更加分散和個(gè)性化。但是， 也有時(shí)候循環(huán)資金不足以滿足城市擴(kuò)張的規(guī)模。 鑒于上述原因，很多國(guó)家現(xiàn)在通過(guò)發(fā)行租約來(lái)流轉(zhuǎn)土地用于開(kāi)發(fā)。財(cái)務(wù)上的考慮開(kāi)始影響有關(guān)儲(chǔ)備規(guī)模和時(shí)間的政策，也使得私營(yíng)部門可能更多地參與進(jìn)來(lái)。強(qiáng)調(diào)該報(bào)告研究工作的有限性的同時(shí)，還應(yīng)說(shuō)明：任何準(zhǔn)備實(shí)施土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)不應(yīng)該把本研究成果當(dāng)作具體決策工具，而不做更深入的研究。比如， 倫敦道克蘭開(kāi)發(fā)公司 發(fā)現(xiàn)剛開(kāi)始的路子不對(duì)，不得不改變策略。 倫敦道克蘭開(kāi)發(fā)公司團(tuán)隊(duì)在金絲雀港區(qū)的表現(xiàn)就如何應(yīng)對(duì)未知的環(huán)境提供了一個(gè)很好的范例，該團(tuán)隊(duì)時(shí)刻準(zhǔn)備搶奪先機(jī)。道克蘭開(kāi)發(fā)公司糾正市場(chǎng)失靈的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實(shí)施階段設(shè)計(jì)在一定期限內(nèi)完成； 沒(méi)有向新城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)公司那樣制訂一個(gè)耗 時(shí)的總體規(guī)劃，而是采取一個(gè)非常靈活的開(kāi)發(fā)框架，隨時(shí)對(duì)意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開(kāi)發(fā)所示）； 通過(guò)協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長(zhǎng)期閑置土地； 有效開(kāi)展市場(chǎng)推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項(xiàng)目管理； 并非所有開(kāi)發(fā)的土地都是公有的； 政府通過(guò)提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場(chǎng)，刺激私人市場(chǎng)發(fā)展； 開(kāi)始集中力量開(kāi)發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開(kāi)發(fā)公司和私人開(kāi)發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場(chǎng)。例如， 20世紀(jì) 80年代末和 90年代初，當(dāng)英國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致市場(chǎng)崩潰時(shí)，正是私人公司（比如奧林匹亞公司和約克公司）遭到破產(chǎn)。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 18 頁(yè) 共 20 頁(yè) 11. 創(chuàng)新可以解決一些問(wèn)題。與強(qiáng)制征用權(quán)相關(guān)的問(wèn)題包括官司造成的延誤，法院判決出高賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政治問(wèn)題。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評(píng)，尤其是在開(kāi)發(fā)為窮人提供的住房一事上。 17. 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國(guó)家城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模版所開(kāi)展的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以作為萬(wàn)能藥，解決別國(guó)城市發(fā)展的問(wèn)題。這一階段拖延也可能長(zhǎng)達(dá) 5至 10年。 21. 幾乎在所有歐洲成功的城市規(guī)劃中，土地公有是一個(gè)關(guān)鍵的因素。這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時(shí)，開(kāi)發(fā)地塊的所有者不 會(huì)從土地銷售中獲