【正文】 的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。不管儲備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)積壓大量資金 。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。比較一下瑞典和英國的情況，就會發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開發(fā)公司 采取的半市場化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲備制度就沒有做到這一點(diǎn)。 與許多其他的亞洲國家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來的壓力。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎湔叩膰抑?，同時(shí)無論從該國各城市采用土地儲備政策的普遍性來看還是從該國土地儲備涉及的土地?cái)?shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲備最廣泛的國家之一。 發(fā)展與國際化 接下來的個(gè)案研究揭示了土地儲備政策的發(fā)展，土地儲備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國家。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。在這個(gè)法律中，有一個(gè)有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款。現(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。以低廉的價(jià)格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價(jià)通常只包括土地的成本。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 土地儲備的特性 人們歸納出許 多土地儲備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場就可以購買，即使還沒有需求時(shí)； 2. 在沒有將開發(fā)價(jià)值附加給土地時(shí)就可以購買； 3. 隨著時(shí)間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場所，用以更大項(xiàng)目的開發(fā)。 某種程度上來說， “ 未來 ” 開發(fā)的概念是很難定義的。（《土地儲備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對空間的需求導(dǎo)致的各種后果。其它負(fù)面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。 三．對社會的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢群體也可以分享社會的產(chǎn)出。 二、 土地儲備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來影響發(fā)展的模式，控制土地市場，避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來的一些增值。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲備 ” 這一術(shù)語的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲備的運(yùn)作方式。因此， 這篇報(bào)告的目的就在于通過具體的個(gè)案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗(yàn)，并且突出 強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。土地儲備中心通過公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運(yùn)輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。這些缺陷主要包括：（一）政府壟斷著土地一級市場，這意味著如果要把農(nóng)田轉(zhuǎn)做非農(nóng)業(yè)用途的話，必須要先經(jīng)過政府的強(qiáng)制征用；（二）由于土地的用途改變和總體經(jīng)濟(jì)增長所帶來的土地增值產(chǎn)生的收益在分配上既不公平也不公正。本報(bào)告所研究的案例未能顯示土地儲備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。同時(shí)要說明的是，盡管我們一直強(qiáng)調(diào)先期的準(zhǔn)備工作，我們必須注意到情況是不斷變化的，各機(jī)構(gòu)必須要保持靈 活，隨著時(shí)間的推移做出調(diào)整。幾乎所有支持土 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 20 頁 地儲備的人都認(rèn)為，中央政府的財(cái)政參與是必要的，有了這種支持，土地儲備機(jī)構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。通常情況下， 決策都是在政府目標(biāo)的驅(qū)使下做出的，這些決策包括擬開發(fā)項(xiàng)目的目的、對于被征地者應(yīng)做出的政府認(rèn)為合適的賠償標(biāo)準(zhǔn)、以及流轉(zhuǎn)的土地的價(jià)位。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問題。因此，這篇報(bào)告的目的就在于通過具體的個(gè)案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗(yàn)，并且突出強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在這些個(gè)案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。 除了大規(guī)模運(yùn)用土地儲備之外，一個(gè)替代的方法就是有選擇性地運(yùn)用土地儲備。 總的來說，從評估的材料看，似乎從政治問責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來看都市政府是管理都市土地儲備的最合適的實(shí)體。 無論資金如何安排，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和 公眾從土地儲備中獲取的收益。而且，盡管在理論上土地儲備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。因此，在制定土地利用政策、考慮應(yīng)用土地儲備的時(shí)候，政府應(yīng)該把土地儲備放在一系列綜合的措施中來考察。解決好這些問題，將促進(jìn)更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長期成本。由于沒 有國家的法律法規(guī)來具體規(guī)定土地儲備機(jī)構(gòu)的任務(wù)和界限，導(dǎo)致了許多城市以一些超常規(guī)的方式發(fā)展它們自己的土地儲備機(jī)構(gòu)，而有一些方式是令人擔(dān)憂的。另外一些文獻(xiàn)提供的案例研究是較早以前的。瑞典的個(gè)案研究說明了歐洲在二十世紀(jì)采用土地儲備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀(jì)六十年代將土地儲備作為一項(xiàng)城市發(fā)展工具廣泛采用。土地儲備被認(rèn)為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。 一個(gè)運(yùn)作不良的土地市場會導(dǎo)致諸多問題，包括投機(jī)倒把、貧民窟、擅自占用土地的現(xiàn)象和環(huán)境惡化。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過程本身就會導(dǎo)致不健康的投機(jī)倒把行為。（亞洲各國市政土地管理 :比較研究 ，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會， 1995）。 土地儲備的定義 土地儲備的廣義為：為了實(shí)施政府土地利用政策，政府進(jìn)行征地或授權(quán)進(jìn)行征地，以待日后開發(fā)。然而，如果征地是為了某個(gè)具體項(xiàng)目，十年的期限還是太長了。 5. 由公共開發(fā)決策帶來的土地增值授之于民。 （《住房策略》 加州大學(xué)洛杉磯分校出版 ，以及《土地儲備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國未來》安 ?斯特朗， 1979年著）。（安 ?斯特朗語） 英國采用土地儲備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進(jìn)行改造，這些地方的土地市場如果沒有政府的全面介入可能會持續(xù)低迷。而土地所有者也可能是個(gè)人。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計(jì)算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費(fèi)。這種方法在瑞典已經(jīng)采用并且已成為強(qiáng)大的工具，尤其和強(qiáng)制土地征用權(quán)同時(shí)使用時(shí)更加有效。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究這些材料的時(shí)候，一副這樣的畫面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲備沒有什么最佳實(shí)踐樣板可以復(fù)制。該個(gè)案研究使用主要材料是一九七九年安 ?斯特朗所發(fā)表的一篇個(gè)案研究 中國最大的管理資源中心 第 11 頁 共 20 頁 的論文。 還收集了馬來西亞個(gè)案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊 以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。盡管情況變化多端，但是也有一些共通性的特征。 目標(biāo) 應(yīng)該解決土地所有者應(yīng)得多少土地補(bǔ)償金以及他們應(yīng)該從政府決策中獲取多少收益的問題。他們只是一味地利用優(yōu)惠政策吸引投資開發(fā)，而這些措施有時(shí)會同區(qū)域或者國家大的規(guī)劃目標(biāo)相沖突。 國家可以通過提供或者扣留財(cái)政援助影響地方的土地儲備活動(dòng)，這樣的事情確實(shí)時(shí)有發(fā)生。這是大都市規(guī)劃實(shí)施中土地儲備方案能否有效的關(guān)鍵。 備選方案是有選擇性的利用土地儲備，而不是一窩蜂上。這些項(xiàng)目被認(rèn)為在法律和管理方面都設(shè)計(jì)得比較好。大部分土地通過拍賣出讓，價(jià)格高昂，管理過程繁瑣。荷蘭的法律規(guī)定按農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，再加上地上附著物價(jià)值、搬遷費(fèi)及其他與征用直接相關(guān)的費(fèi)用（ Strong），而英國和馬來西亞的模式則規(guī)定補(bǔ)償金按照市場價(jià)值加上其他征用引發(fā)的費(fèi)用。征收意外收益稅的根據(jù)是這種收益并非來自土地所有者的勞動(dòng)或者投資，而是政府投資帶動(dòng)的。到 20 世紀(jì) 70 年代末，規(guī)劃方式變得更加分散和個(gè)性化。但是， 也有時(shí)候循環(huán)資金不足以滿足城市擴(kuò)張的規(guī)模。 鑒于上述原因，很多國家現(xiàn)在通過發(fā)行租約來流轉(zhuǎn)土地用于開發(fā)。財(cái)務(wù)上的考慮開始影響有關(guān)儲備規(guī)模和時(shí)間的政策，也使得私營部門可能更多地參與進(jìn)來。強(qiáng)調(diào)該報(bào)告研究工作的有限性的同時(shí)，還應(yīng)說明：任何準(zhǔn)備實(shí)施土地儲備的機(jī)構(gòu)不應(yīng)該把本研究成果當(dāng)作具體決策工具，而不做更深入的研究。比如， 倫敦道克蘭開發(fā)公司 發(fā)現(xiàn)剛開始的路子不對，不得不改變策略。 倫敦道克蘭開發(fā)公司團(tuán)隊(duì)在金絲雀港區(qū)的表現(xiàn)就如何應(yīng)對未知的環(huán)境提供了一個(gè)很好的范例，該團(tuán)隊(duì)時(shí)刻準(zhǔn)備搶奪先機(jī)。道克蘭開發(fā)公司糾正市場失靈的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實(shí)施階段設(shè)計(jì)在一定期限內(nèi)完成； 沒有向新城鎮(zhèn)開發(fā)公司那樣制訂一個(gè)耗 時(shí)的總體規(guī)劃，而是采取一個(gè)非常靈活的開發(fā)框架，隨時(shí)對意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開發(fā)所示）； 通過協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長期閑置土地； 有效開展市場推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項(xiàng)目管理； 并非所有開發(fā)的土地都是公有的； 政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場，刺激私人市場發(fā)展； 開始集中力量開發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開發(fā)公司和私人開發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場。例如， 20世紀(jì) 80年代末和 90年代初，當(dāng)英國的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致市場崩潰時(shí)，正是私人公司（比如奧林匹亞公司和約克公司）遭到破產(chǎn)。 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 20 頁 11. 創(chuàng)新可以解決一些問題。與強(qiáng)制征用權(quán)相關(guān)的問題包括官司造成的延誤，法院判決出高賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政治問題。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評，尤其是在開發(fā)為窮人提供的住房一事上。 17. 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國家城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模版所開展的土地儲備項(xiàng)目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。這一階段拖延也可能長達(dá) 5至 10年。 21. 幾乎在所有歐洲成功的城市規(guī)劃中，土地公有是一個(gè)關(guān)鍵的因素。這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時(shí)，開發(fā)地塊的所有者不 會從土地銷售中獲