【正文】 中國土地政策改革項目 行業(yè)研究－土地儲備國際做法評估 安德魯 ?希爾頓 20xx 年 8 月 目 錄 概要 ................................................................ 3 一、背景知識和介紹 ................................................. 4 二、土地儲備的概念 ................................................. 6 三、各國的個案研究 ................................................ 10 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 ........................................... 10 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) ......................................... 10 3. 印度 / 德里和坎普爾 ......................................... 10 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 ............................................ 10 四、 土地儲備制度的關(guān)鍵問題 ........................................ 11 五、 經(jīng)驗教訓(xùn)與總結(jié) ................................................ 16 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 20 頁 概要 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行參加了一個有關(guān)土地政策的對話，而該對話所關(guān)心的議題之一就是中國全國各地土地儲備的做法很不規(guī)范。為了解決該問題，參與對話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲備的做法。因此，這篇報告的目的就在于通過具體的個案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗，并且突出強調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。 該報告選取了四個個案研究，目的在于闡明（一）二十世紀(jì)早期歐洲土地儲備實踐的起源；（二）土地儲備的不同應(yīng)用，包括在提供城區(qū)住房方面廣泛運用土地儲備和在城區(qū)重建時選擇性地應(yīng)用 土地儲備；以及（三）發(fā)展中國家高速發(fā)展的城市化過程中土地儲備的運用。這些個案研究顯示出各國采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。在這些個案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。 例如，很顯然的是， 任何一個廣泛實施的成功的土地儲備制度都必須有一個明確的讓其存在的目標(biāo)。 而德里發(fā)展局 (DDA)的土地儲備運作并非如此，該發(fā)展局并沒有一開始就制定出明確的目標(biāo)。 同時， 政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。 個案研究闡明了項目實施過程中所牽涉到的各種難題。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問題。例如，缺乏足夠的技能和權(quán)力；在土地征收與流 轉(zhuǎn)的間隔階段未能管理好地產(chǎn)；缺乏足夠的資金來支持長期的發(fā)展；程序缺乏足夠的透明度和問責(zé)制。此外，隨著項目的規(guī)模變大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成為一個問題。 除了大規(guī)模運用土地儲備之外，一個替代的方法就是有選擇性地運用土地儲備。許多機構(gòu)都運用了這一方法并且取得了一定的成功。這些機構(gòu)包括倫敦道克蘭發(fā)展公司（ LDDC）。 盡管如此，我們還是不能低估成功地實施一個土地儲備項目所需的技能和能力。在每個階段，都要做出知情的決策，包括場所位置、時間選擇、以及征用的土地數(shù)量（和供應(yīng)的土地數(shù)量）。通常情況下， 決策都是在政府目標(biāo)的驅(qū)使下做出的，這些決策包括擬開發(fā)項目的目的、對于被征地者應(yīng)做出的政府認(rèn)為合適的賠償標(biāo)準(zhǔn)、以及流轉(zhuǎn)的土地的價位。因此，土地儲備政策應(yīng)是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。 同時，很顯然的是，在沒有恰當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)劃框架的情況下，要想實施一個土地儲備項目是非常困難的。 總的來說，從評估的材料看，似乎從政治問責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來看都市政府是管理都市土地儲備的最合適的實體。土地儲備機構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個很重要的問題。從實用的角度來看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲 備機構(gòu)應(yīng)該是一個公共企業(yè)。都市土地儲備實體和都市規(guī)劃局之間要責(zé)權(quán)清晰，兩者間的關(guān)系也應(yīng)界定清楚。 個案研究顯示，資金是影響土地儲備成功運作的最重要因素之一 。幾乎所有支持土 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 20 頁 地儲備的人都認(rèn)為，中央政府的財政參與是必要的，有了這種支持，土地儲備機構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。然而，近來，人們意識到征用后的土地在流轉(zhuǎn)前是有儲備成本的，因此應(yīng)盡可能多地讓私營部門參與進來，從而減少政府撥款。私營部門也可以更好地了解市場的需求，提供產(chǎn)品并吸納風(fēng)險。 無論資金如何安排，土地投資要獨立核算，這樣才能確定真正的成本和 公眾從土地儲備中獲取的收益。 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個國家的城市的成功經(jīng)驗為模板所開展的土地儲備項目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。世界上不存在一個標(biāo)準(zhǔn)的模式。在考慮所采取的方式的時候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會目標(biāo)和政治遠景等大的背景下來考慮。在土地儲備項目實施之前，應(yīng)該對所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。同時要說明的是，盡管我們一直強調(diào)先期的準(zhǔn)備工作，我們必須注意到情況是不斷變化的，各機構(gòu)必須要保持靈 活，隨著時間的推移做出調(diào)整。 的確，從評估的材料來看，很清楚的是，對土地儲備所帶來的益處，有人支持，有人反對，即使是對成功的土地儲備項目也是如此。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會理事會（ UNESCAP）認(rèn)為，因為需要在購置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費很長時間，因而土地儲備效果不好。而且，盡管在理論上土地儲備是一個不錯的主意，實踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。在許多國家，很難對土地進行精確的估價。 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。土地儲備可能包含 在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。土地儲備的使用是為了實現(xiàn)政府的目標(biāo)，以合理的價格提供足量的配套公用設(shè)施的土地來滿足公共部門以及私人的發(fā)展要求，同時避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。本報告所研究的案例未能顯示土地儲備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。這些案例表明我們需要的是綜合的土地政策。德里的個案研究闡明：如果采用選擇性的土地儲備方式，具體的土地儲備項目可能會相對成功，但是，卻可能無法實現(xiàn)總的目標(biāo)。因此，在制定土地利用政策、考慮應(yīng)用土地儲備的時候，政府應(yīng)該把土地儲備放在一系列綜合的措施中來考察。 一、背景 知識和介紹 二十世紀(jì)八十年代，中國在農(nóng)村地區(qū)引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，城市地區(qū)土地使用權(quán)進入市場。此后，中國經(jīng)濟發(fā)生了巨大深遠的變化。然而，中國在土地政策改革方面還沒有取得重大的突破以適應(yīng)這一深刻的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)行的土地政策中還存在著一些明顯的缺陷。這些缺陷主要包括：（一）政府壟斷著土地一級市場，這意味著如果要把農(nóng)田轉(zhuǎn)做非農(nóng)業(yè)用途的話，必須要先經(jīng)過政府的強制征用；（二）由于土地的用途改變和總體經(jīng)濟增長所帶來的土地增值產(chǎn)生的收益在分配上既不公平也不公正。地方政府將土地的增值攬入手中，之前的土地所有者和土地使 用權(quán)的持有者、也就是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)卻經(jīng)常在土地用途轉(zhuǎn)換過程中受到損害；以及（三）由于地方政府高度依賴土地轉(zhuǎn)讓金作為其主要財政收入來源，并且利用土地來招商引資，導(dǎo)致了土地的過度 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 20 頁 征用和開發(fā)，并且使土地的利用效率低下。總之，這些政策缺陷導(dǎo)致的后果就是土地管理體系脆弱，土地市場效率低下。解決好這些問題，將促進更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長期成本。 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行與中國政府展開了有關(guān)土地政策的對話，并于 20xx年 2月完成了該項目的中期評估。此次中 期評估的主要發(fā)現(xiàn)之一就是中國土地儲備做法極不規(guī)范。中國當(dāng)前的土地儲備體系有兩個主要的特點。第一個特點就是土地儲備中心將儲備的土地抵押給國有銀行，抵押周期為一年、兩年、甚至十年，并且將抵押獲得的貸款投資到城市建設(shè)中（政府本身是不能從銀行借款的）。土地儲備中心通過公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。土地儲備中心所發(fā)揮的這種角色在世界上并不多見。第二個特點就是盡管一些政府文件中提到土地儲備時是持允許態(tài)度的，但是，中國并沒有規(guī)范土地儲備的國家法律法規(guī)。由于沒 有國家的法律法規(guī)來具體規(guī)定土地儲備機構(gòu)的任務(wù)和界限，導(dǎo)致了許多城市以一些超常規(guī)的方式發(fā)展它們自己的土地儲備機構(gòu)，而有一些方式是令人擔(dān)憂的。如果對土地儲備體系存在的問題置之不理，將會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。例如，由于土地儲備體系涉及的貸款數(shù)額巨大，有可能會使國有銀行面臨巨大的風(fēng)險，尤其是在市場低迷時期。長期來看，地方政府的財政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會受到威脅。 為了幫助中華人民共和國政府解決其土地儲備方面的問題，我們必須了解國際上土地儲備的經(jīng)驗。因此， 這篇報告的目的就在于通過具體的個案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗，并且突出 強調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。 該報告的工作大綱決定了筆者的工作范圍有限，因而本報告大多基于對文獻的研究。許多關(guān)于土地儲備的標(biāo)準(zhǔn)文獻或多或少有些過時，并且這些文獻經(jīng)常把土地儲備當(dāng)作一個抽象的概念。另外一些文獻提供的案例研究是較早以前的。很自然地，由直接參與土地儲備的機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲備的成敗。雖然一些專業(yè)期刊的文章和研討會報告是研究更廣泛議題的，例如土地利用政策、城市規(guī)劃、貧困者的住房等，但是這些文章和報告卻提供了較新的、重要的素材。很明顯的是，并沒有很多當(dāng)代的出版物以研 究土地儲備為核心。 盡管如此，本報告還是研究了在調(diào)查期間所查到的材料并且提供了這些材料的參考書目。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲備 ” 這一術(shù)語的解釋，闡明了其中