【正文】 的收益。 1. 任何一個(gè)廣泛實(shí)施的成功的土地儲(chǔ)備制度都必須有一個(gè)明確的讓其存在的目標(biāo)。誠(chéng)然，我們不可能料事如神，把每個(gè)問(wèn)題都預(yù)料到，也沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的方法。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 17 頁(yè) 共 20 頁(yè) 6. 土地儲(chǔ)備中的大部分問(wèn)題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。 8. 選擇性使用 土地儲(chǔ)備也是整合開發(fā)場(chǎng)地的一個(gè)更靈活的方式。房產(chǎn)的衰落并非對(duì)公共部門沒(méi)有影響。吉隆坡的例子表明只要有激勵(lì)措施，大型物業(yè)（其中30％強(qiáng)制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。然而，一般認(rèn)為通常情況下沒(méi)有必要使用這種權(quán)力，它的存在僅僅作為一個(gè)威脅就足以讓土地所有者通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題。完全依靠市場(chǎng)作用，比如高價(jià)競(jìng)拍，就會(huì)對(duì)高收入階層有利。世界 上不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的模式。實(shí)際上，經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明大部分土地儲(chǔ)備項(xiàng)目未能保持低地價(jià)，抑制投機(jī)。瑞典的衛(wèi)星城、英國(guó)的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴(kuò)張都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是在開發(fā)之前政府征用土地。 23. 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。 。土地公有保證了市政府可以通過(guò)提供公共服務(wù)控制開發(fā)進(jìn)度，控制土地用途結(jié)構(gòu)。在瑞典，整個(gè)土地利用管制制度才制約了投機(jī)行為。另外，政府開發(fā)和出售土地的過(guò)程也很緩慢。同樣地，對(duì)土地補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標(biāo)，但是，除非確定的價(jià)格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。這是一個(gè)需要精心研究的政策問(wèn)題。 13. 至于征用，一般認(rèn)為對(duì)于一個(gè)有效的土地儲(chǔ)備項(xiàng) 目來(lái)說(shuō)，土地強(qiáng)制征用權(quán)，或強(qiáng)制性購(gòu)買是必要的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于要認(rèn)識(shí)到能力的有限性，有選擇性地實(shí)施土地儲(chǔ)備方案，在多種方案之 間尋求平衡。這一點(diǎn)非常重要。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個(gè)小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標(biāo)。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)顯示了抓住機(jī)遇的重要性。 4. 前期規(guī)劃固然重要，也要注意到情況是動(dòng)態(tài)的，隨著時(shí)間的推移變化和發(fā)展。無(wú)論如何，各國(guó)的需求和狀況不一，需求和狀況也隨著時(shí)間的推進(jìn)而產(chǎn)生變化，因此，在解釋本論文所作的總結(jié)時(shí)，應(yīng)該持謹(jǐn)慎的態(tài)度 。因而，人們以另眼審視完全由政府投資實(shí)施大規(guī)模土地儲(chǔ)備的做法。后來(lái)改成短期租約，租金 評(píng)估也更加頻繁。一開始中央政府劃撥的 “ 種子 ” 資金可以支撐到中期，這是把地塊賣給私人開發(fā)商，資金循環(huán)使用。 在瑞典，自上而下的管理和規(guī)劃傳統(tǒng)使政府忽視了普通人的角色，最終導(dǎo)致人們反對(duì)大規(guī)模的沒(méi)有靈魂的開發(fā)，同時(shí)環(huán)保問(wèn)題凸現(xiàn)。從理論上來(lái)說(shuō)，如果對(duì)因土地開發(fā)而產(chǎn)生的資產(chǎn)收益征收土地增 值稅和意外收益稅的話，就不會(huì)有預(yù)期增長(zhǎng)。瑞典人還引進(jìn)了優(yōu)先購(gòu)買權(quán)這一概念，設(shè)計(jì)了最全面的土地政策。征用價(jià)格按照征用通知下發(fā)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，但是土地的實(shí)際交割卻有可能是 20 年后的事情了。 斯特朗引用了法國(guó)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。即便如此，在征收與處置之間通常也有好幾年時(shí)間，因此債務(wù)償還和成本回收成了主要問(wèn)題。 也必須明確界定大都市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與大都市規(guī)劃局之間的關(guān)系、各自的權(quán)力與責(zé)任 。還需要考慮到土地儲(chǔ)備工作的問(wèn)責(zé)制問(wèn)題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過(guò)程，以避免政府人員的營(yíng)私舞弊、濫用職權(quán)。然而，各級(jí)市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權(quán)力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒(méi)有遠(yuǎn)見，缺少資金。 設(shè)定的目標(biāo)必須考慮到政府干預(yù)的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機(jī)，獲得政府規(guī)劃決策帶來(lái)的土地增值，或其他產(chǎn)出。 明確政府干預(yù)的必要性是一個(gè)起點(diǎn)。印度個(gè)案研究的主要資料來(lái)源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)、以及其他附加說(shuō)明的材料來(lái)源。同時(shí)，著眼于城市快速發(fā)展帶來(lái)的潛在問(wèn)題，包括吸收農(nóng)民工和外國(guó)工人以及隨之而來(lái)的中心城市衰落問(wèn)題。有人認(rèn)為土地儲(chǔ)備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認(rèn) 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲(chǔ)備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲(chǔ)備的支持下發(fā)展。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購(gòu)買進(jìn)入市場(chǎng)的土地的權(quán)利，也就是說(shuō)，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購(gòu)買待售的土地。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價(jià)格的計(jì)算方法。土地所有者可能是另外一個(gè)公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財(cái)產(chǎn)可能超過(guò)（也可能不足）所需要的土地?cái)?shù)量，例如 軍隊(duì)的地產(chǎn)。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財(cái)?shù)目赡堋? 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 4. 對(duì)土地的公共投資可以均攤到一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會(huì)決定土地的用途。后來(lái)，瑞典政府意識(shí)到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺(tái)政策、提議將該持有期縮短到十年。盡管土地儲(chǔ)備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲(chǔ)備中最根本的因素。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 20 頁(yè) 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買土地，來(lái)提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價(jià)格的提升正是這些公共服務(wù)項(xiàng)目所帶來(lái)的。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場(chǎng)應(yīng)該具備以下特點(diǎn)： ，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易； ，能夠?yàn)楦鱾€(gè)收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來(lái)的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時(shí)允許的土地用途的價(jià)值購(gòu)買了大量農(nóng)地。 第三部分研究各國(guó)土地儲(chǔ)備的具體例子，或叫做個(gè)案研究。許多關(guān)于土地儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)或多或少有些過(guò)時(shí)，并且這些文獻(xiàn)經(jīng)常把土地儲(chǔ)備當(dāng)作一個(gè)抽象的概念。第二個(gè)特點(diǎn)就是盡管一些政府文件中提到土地儲(chǔ)備時(shí)是持允許態(tài)度的，但是，中國(guó)并沒(méi)有規(guī)范土地儲(chǔ)備的國(guó)家法律法規(guī)?？傊@些政策缺陷導(dǎo)致的后果就是土地管理體系脆弱，土地市場(chǎng)效率低下。德里的個(gè)案研究闡明：如果采用選擇性的土地儲(chǔ)備方式，具體的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可能會(huì)相對(duì)成功，但是，卻可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)總的目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)（ UNESCAP）認(rèn)為，因?yàn)樾枰谫?gòu)置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，因而土地儲(chǔ)備效果不好。私營(yíng)部門也可以更好地了解市場(chǎng)的需求，提供產(chǎn)品并吸納風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí)，很顯然的是，在沒(méi)有恰當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)劃框架的情況下，要想實(shí)施一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目是非常困難的。此外，隨著項(xiàng)目的規(guī)模變大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成為一個(gè)問(wèn)題。這些個(gè)案研究顯示出各國(guó)采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。 該報(bào)告選取了四個(gè)個(gè)案研究，目的在于闡明（一）二十世紀(jì)早期歐洲土地儲(chǔ)備實(shí)踐的起源；（二）土地儲(chǔ)備的不同應(yīng)用，包括在提供城區(qū)住房方面廣泛運(yùn)用土地儲(chǔ)備和在城區(qū)重建時(shí)選擇性地應(yīng)用 土地儲(chǔ)備；以及（三）發(fā)展中國(guó)家高速發(fā)展的城市化過(guò)程中土地儲(chǔ)備的運(yùn)用。例如，缺乏足夠的技能和權(quán)力；在土地征收與流 轉(zhuǎn)的間隔階段未能管理好地產(chǎn)；缺乏足夠的資金來(lái)支持長(zhǎng)期的發(fā)展；程序缺乏足夠的透明度和問(wèn)責(zé)制。因此，土地儲(chǔ)備政策應(yīng)是國(guó)家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。然而，近來(lái)，人們意識(shí)到征用后的土地在流轉(zhuǎn)前是有儲(chǔ)備成本的，因此應(yīng)盡可能多地讓私營(yíng)部門參與進(jìn)來(lái)，從而減少政府撥款。 的確，從評(píng)估的材料來(lái)看，很清楚的是，對(duì)土地儲(chǔ)備所帶來(lái)的益處，有人支持，有人反對(duì)，即使是對(duì)成功的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目也是如此。這些案例表明我們需要的是綜合的土地政策。地方政府將土地的增值攬入手中，之前的土地所有者和土地使 用權(quán)的持有者、也就是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)卻經(jīng)常在土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中受到損害；以及（三）由于地方政府高度依賴土地轉(zhuǎn)讓金作為其主要財(cái)政收入來(lái)源，并且利用土地來(lái)招商引資，導(dǎo)致了土地的過(guò)度 中國(guó)最大的管理資源中心 第 5 頁(yè) 共 20 頁(yè) 征用和開發(fā)，并且使土地的利用效率低下。土地儲(chǔ)備中心所發(fā)揮的這種角色在世界上并不多見。 該報(bào)告的工作大綱決定了筆者的工作范圍有限，因而本報(bào)告大多基于對(duì)文獻(xiàn)的研究。它描述了土地儲(chǔ)備這一概念在全球的普及情況，但同時(shí)也說(shuō)明在實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的樣板。 許多國(guó)家都實(shí)行了土地儲(chǔ)備，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。 土地市場(chǎng)就是將土地作為商品進(jìn)行交易的場(chǎng)所。由于土地區(qū)劃，有些土地所有者獲利頗多，而有些則沒(méi)有。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了一些重要的問(wèn)題并且把基礎(chǔ)設(shè)施的投資置于優(yōu)先的位置，而這種投資正是影響城市發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)規(guī)劃似乎是一種更加合適的動(dòng)態(tài)規(guī) 劃工具。 在米兒格拉姆關(guān)于 “ 政府介入程度 ” 的等級(jí)中，政府征地是最激進(jìn)的方式。在瑞典土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施的早 中國(guó)最大的管理資源中心 第 8 頁(yè) 共 20 頁(yè) 期，政府持有土地最長(zhǎng)三十年才進(jìn)行流轉(zhuǎn)開發(fā)。這可以說(shuō)是土地開發(fā)中最重要的一步。許多地方政府進(jìn)行招標(biāo)，在政府持有的土地上建設(shè)人們支付得起的住房，也因此取得了投資的最大效益。 進(jìn)行土地儲(chǔ)備的其他原因還包括減少私人投機(jī)行為，同時(shí)也源于這樣一種信念，即公共部門可以通過(guò)介入土地市場(chǎng)來(lái)扭轉(zhuǎn)規(guī)劃中的不公平現(xiàn)象。 非強(qiáng)制性征地通過(guò)政府部門與土地所有者經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的談判達(dá)成協(xié)議后完成。在許多發(fā)展中國(guó)家，這樣的法律通常是延續(xù)殖民時(shí)代的殖民國(guó)家的法律，因此 這些法律條款可能會(huì)不合時(shí)宜，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的具體目的。土地儲(chǔ)備是一個(gè)長(zhǎng)期、全面的政策，因此它有可能同時(shí)包含強(qiáng)制性和非 中國(guó)最大的管理資源中心 第 10 頁(yè) 共 20 頁(yè)