【正文】 的收益。 1. 任何一個廣泛實施的成功的土地儲備制度都必須有一個明確的讓其存在的目標。誠然，我們不可能料事如神，把每個問題都預料到，也沒有一個放之四海而皆準的方法。 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 20 頁 6. 土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。 8. 選擇性使用 土地儲備也是整合開發(fā)場地的一個更靈活的方式。房產的衰落并非對公共部門沒有影響。吉隆坡的例子表明只要有激勵措施，大型物業(yè)（其中30％強制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。然而，一般認為通常情況下沒有必要使用這種權力，它的存在僅僅作為一個威脅就足以讓土地所有者通過協(xié)商解決問題。完全依靠市場作用，比如高價競拍，就會對高收入階層有利。世界 上不存在一個標準的模式。實際上，經驗已經表明大部分土地儲備項目未能保持低地價，抑制投機。瑞典的衛(wèi)星城、英國的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴張都有一個共同點，就是在開發(fā)之前政府征用土地。 23. 最后，有關城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結論：我們應采取全面的土地政策。 。土地公有保證了市政府可以通過提供公共服務控制開發(fā)進度，控制土地用途結構。在瑞典，整個土地利用管制制度才制約了投機行為。另外，政府開發(fā)和出售土地的過程也很緩慢。同樣地，對土地補貼可以在短期內實現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標，但是，除非確定的價格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。這是一個需要精心研究的政策問題。 13. 至于征用，一般認為對于一個有效的土地儲備項 目來說，土地強制征用權，或強制性購買是必要的。問題的關鍵在于要認識到能力的有限性，有選擇性地實施土地儲備方案，在多種方案之 間尋求平衡。這一點非常重要。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標。這個經驗顯示了抓住機遇的重要性。 4. 前期規(guī)劃固然重要，也要注意到情況是動態(tài)的，隨著時間的推移變化和發(fā)展。無論如何，各國的需求和狀況不一，需求和狀況也隨著時間的推進而產生變化，因此，在解釋本論文所作的總結時，應該持謹慎的態(tài)度 。因而，人們以另眼審視完全由政府投資實施大規(guī)模土地儲備的做法。后來改成短期租約，租金 評估也更加頻繁。一開始中央政府劃撥的 “ 種子 ” 資金可以支撐到中期，這是把地塊賣給私人開發(fā)商，資金循環(huán)使用。 在瑞典，自上而下的管理和規(guī)劃傳統(tǒng)使政府忽視了普通人的角色，最終導致人們反對大規(guī)模的沒有靈魂的開發(fā)，同時環(huán)保問題凸現(xiàn)。從理論上來說，如果對因土地開發(fā)而產生的資產收益征收土地增 值稅和意外收益稅的話，就不會有預期增長。瑞典人還引進了優(yōu)先購買權這一概念，設計了最全面的土地政策。征用價格按照征用通知下發(fā)時的市場價格計算，但是土地的實際交割卻有可能是 20 年后的事情了。 斯特朗引用了法國的土地儲備項目。即便如此，在征收與處置之間通常也有好幾年時間，因此債務償還和成本回收成了主要問題。 也必須明確界定大都市土地儲備機構與大都市規(guī)劃局之間的關系、各自的權力與責任 。還需要考慮到土地儲備工作的問責制問題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過程，以避免政府人員的營私舞弊、濫用職權。然而，各級市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒有遠見，缺少資金。 設定的目標必須考慮到政府干預的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機，獲得政府規(guī)劃決策帶來的土地增值，或其他產出。 明確政府干預的必要性是一個起點。印度個案研究的主要資料來源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國亞太經濟社會理事會、以及其他附加說明的材料來源。同時，著眼于城市快速發(fā)展帶來的潛在問題，包括吸收農民工和外國工人以及隨之而來的中心城市衰落問題。有人認為土地儲備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲備的普遍性使得它成為實施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲備的支持下發(fā)展。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購買進入市場的土地的權利，也就是說，法律允許政府有權利優(yōu)先購買待售的土地。強制性征地的相關法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價格的計算方法。土地所有者可能是另外一個公共部門或者半公共機構，該實體的財產可能超過（也可能不足）所需要的土地數(shù)量，例如 軍隊的地產。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財?shù)目赡堋? 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 4. 對土地的公共投資可以均攤到一個很長的時間段內，并且可以分攤到整個土地儲備項目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會決定土地的用途。后來，瑞典政府意識到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺政策、提議將該持有期縮短到十年。盡管土地儲備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進行使用，政府征用土地或土地權利是土地儲備中最根本的因素。然而，實施這些規(guī)劃的結果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。 中國最大的管理資源中心 第 7 頁 共 20 頁 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價格來購買土地，來提供必要的公共服務如道路、排水和學校，其實土地價格的提升正是這些公共服務項目所帶來的。一個運轉良好的土地市場應該具備以下特點： ，從而促進快速開發(fā)和土地交易； ，能夠為各個收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎設施和服務的供應。在這些地區(qū)，政府以當時允許的土地用途的價值購買了大量農地。 第三部分研究各國土地儲備的具體例子，或叫做個案研究。許多關于土地儲備的標準文獻或多或少有些過時，并且這些文獻經常把土地儲備當作一個抽象的概念。第二個特點就是盡管一些政府文件中提到土地儲備時是持允許態(tài)度的，但是，中國并沒有規(guī)范土地儲備的國家法律法規(guī)?？傊?，這些政策缺陷導致的后果就是土地管理體系脆弱，土地市場效率低下。德里的個案研究闡明：如果采用選擇性的土地儲備方式，具體的土地儲備項目可能會相對成功，但是，卻可能無法實現(xiàn)總的目標。聯(lián)合國亞太經濟社會理事會（ UNESCAP）認為，因為需要在購置土地、提供基礎設施以及出售（出租）土地等方面花費很長時間，因而土地儲備效果不好。私營部門也可以更好地了解市場的需求，提供產品并吸納風險。 同時，很顯然的是，在沒有恰當?shù)姆珊鸵?guī)劃框架的情況下，要想實施一個土地儲備項目是非常困難的。此外，隨著項目的規(guī)模變大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成為一個問題。這些個案研究顯示出各國采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。 該報告選取了四個個案研究，目的在于闡明（一）二十世紀早期歐洲土地儲備實踐的起源；（二）土地儲備的不同應用，包括在提供城區(qū)住房方面廣泛運用土地儲備和在城區(qū)重建時選擇性地應用 土地儲備；以及（三）發(fā)展中國家高速發(fā)展的城市化過程中土地儲備的運用。例如，缺乏足夠的技能和權力；在土地征收與流 轉的間隔階段未能管理好地產；缺乏足夠的資金來支持長期的發(fā)展；程序缺乏足夠的透明度和問責制。因此，土地儲備政策應是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。然而，近來，人們意識到征用后的土地在流轉前是有儲備成本的，因此應盡可能多地讓私營部門參與進來，從而減少政府撥款。 的確，從評估的材料來看，很清楚的是，對土地儲備所帶來的益處，有人支持，有人反對，即使是對成功的土地儲備項目也是如此。這些案例表明我們需要的是綜合的土地政策。地方政府將土地的增值攬入手中，之前的土地所有者和土地使 用權的持有者、也就是農民的產權卻經常在土地用途轉換過程中受到損害；以及（三）由于地方政府高度依賴土地轉讓金作為其主要財政收入來源，并且利用土地來招商引資，導致了土地的過度 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 20 頁 征用和開發(fā)，并且使土地的利用效率低下。土地儲備中心所發(fā)揮的這種角色在世界上并不多見。 該報告的工作大綱決定了筆者的工作范圍有限，因而本報告大多基于對文獻的研究。它描述了土地儲備這一概念在全球的普及情況，但同時也說明在實施土地儲備時，并沒有標準的樣板。 許多國家都實行了土地儲備，尤其是在城鄉(xiāng)結合部。 土地市場就是將土地作為商品進行交易的場所。由于土地區(qū)劃，有些土地所有者獲利頗多，而有些則沒有。因為結構規(guī)劃強調了一些重要的問題并且把基礎設施的投資置于優(yōu)先的位置，而這種投資正是影響城市發(fā)展的關鍵因素，因此，對于發(fā)展中國家來說，結構規(guī)劃似乎是一種更加合適的動態(tài)規(guī) 劃工具。 在米兒格拉姆關于 “ 政府介入程度 ” 的等級中，政府征地是最激進的方式。在瑞典土地儲備項目實施的早 中國最大的管理資源中心 第 8 頁 共 20 頁 期，政府持有土地最長三十年才進行流轉開發(fā)。這可以說是土地開發(fā)中最重要的一步。許多地方政府進行招標，在政府持有的土地上建設人們支付得起的住房，也因此取得了投資的最大效益。 進行土地儲備的其他原因還包括減少私人投機行為，同時也源于這樣一種信念，即公共部門可以通過介入土地市場來扭轉規(guī)劃中的不公平現(xiàn)象。 非強制性征地通過政府部門與土地所有者經過一段時間的談判達成協(xié)議后完成。在許多發(fā)展中國家，這樣的法律通常是延續(xù)殖民時代的殖民國家的法律，因此 這些法律條款可能會不合時宜，無法實現(xiàn)土地儲備的具體目的。土地儲備是一個長期、全面的政策，因此它有可能同時包含強制性和非 中國最大的管理資源中心 第 10 頁 共 20 頁