【正文】 的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲備的運作方式。它描述了土地儲備這一概念在全球的普及情況，但同時也說明在實施土地儲備時，并沒有標準的樣板。 第三部分研究各國土地儲備的具體例子，或叫做個案研究。瑞典的個案研究說明了歐洲在二十世紀采用土地儲備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀六十年代將土地儲備作為一項城市發(fā)展工具廣泛采用。 英國個案研究闡明如何利用土地儲備將土地集中起來為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項目。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來闡明亞洲國家是如何處理這一問題的。而馬來西亞個案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標的。 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 20 頁 第四部分強調(diào)了個案研究中提到的主要問題，而第五部分則試圖從國際土地儲備經(jīng)驗中獲得經(jīng)驗和教訓(xùn)。 二、 土地儲備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標來影響發(fā)展的模式，控制土地市場，避免土地投機行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來的一些增值。 許多國家都實行了土地儲備，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時允許的土地用途的價值購買了大量農(nóng)地。土地儲備被認為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。 為什么政府要介入土地市場 快速的城市發(fā)展使得國家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟、社會、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個方面的劇變。根據(jù)歷史經(jīng)驗，各國政府意識到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。在解釋政府介入土地市場原因，尤其是介入城市土地市場原因的時候，人們通常會提出以下三個理由： 一．消除市場的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運作的效率。 二．清除繁文縟節(jié)，使土地市場交易的社會成本更趨于私人交易的成本。 三．對社會的稀缺資源進行再分配，使弱勢群體也可以分享社會的產(chǎn)出。 土地市場就是將土地作為商品進行交易的場所。一個運轉(zhuǎn)良好的土地市場應(yīng)該具備以下特點： ，從而促進快速開發(fā)和土地交易； ，能夠為各個收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。 一個運作不良的土地市場會導(dǎo)致諸多問題，包括投機倒把、貧民窟、擅自占用土地的現(xiàn)象和環(huán)境惡化。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會增加城市的商業(yè)成本，對城市的經(jīng)濟造成負面影響。（聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會理事會，城市土地政策） 支持政府干預(yù)土地市場的人士通常說，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來了土地的增值（改良）。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。人們認為這些增值應(yīng)該屬于創(chuàng)造出這些價 值的社區(qū)所有，而未能獲得這些增值被認為是許多土地開發(fā)體系的主要缺陷。其它負面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。由于土地區(qū)劃，有些土地所有者獲利頗多，而有些則沒有。 中國最大的管理資源中心 第 7 頁 共 20 頁 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價格來購買土地，來提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實土地價格的提升正是這些公共服務(wù)項目所帶來的。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過程本身就會導(dǎo)致不健康的投機倒把行為。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場的目標。這些工具包括規(guī)劃工具、分區(qū)法令、施工規(guī)章、許可證、巡查和懲 罰措施。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。這些規(guī)劃的總體目標就是在一段特定的時期內(nèi)指導(dǎo)城市的發(fā)展，并且推動能夠最有效地實現(xiàn)政府目標的土地利用模式。然而，經(jīng)驗顯示：綜合性整體計劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財，未能夠考慮到經(jīng)濟發(fā)展對空間的需求導(dǎo)致的各種后果。因為結(jié)構(gòu)規(guī)劃強調(diào)了一些重要的問題并且把基礎(chǔ)設(shè)施的投資置于優(yōu)先的位置，而這種投資正是影響城市發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此，對于發(fā)展中國家來說，結(jié)構(gòu)規(guī)劃似乎是一種更加合適的動態(tài)規(guī) 劃工具。然而，實施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。（亞洲各國市政土地管理 :比較研究 ，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會理事會， 1995）。 基于 “ 對私有市場的干預(yù)程度 ” ，對土地利用管制手段進行了分類。這些類型包括： 1 提供信息； 2 提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備； 3 分區(qū)規(guī)劃的規(guī)章； 4 操縱稅收從而促進或抑制開發(fā)；和 5 政府征用土地。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。然而，因為它是一種靜態(tài)和抑制性的管制手段，不能根據(jù)社區(qū)不斷變化的目標來及時作出調(diào)整，人們批評該方法未能有效地控制 城市發(fā)展。（《土地儲備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。 在米兒格拉姆關(guān)于 “ 政府介入程度 ” 的等級中，政府征地是最激進的方式。盡管土地儲備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲備中最根本的因素。 土地儲備的定義 土地儲備的廣義為：為了實施政府土地利用政策，政府進行征地或授權(quán)進行征地，以待日后開發(fā)。在征地時，對土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。（《土地儲備：歐洲現(xiàn)實，美國未來》，安 ?斯特朗 1979著）。此處土地儲備這一術(shù)語并不是指為單獨某個具體的 項目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過政府進行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時間安排）。該術(shù)語也不包含私營部門持有地塊的行為，無論是因它自身的發(fā)展需要還是出于資本增值為目的的投機行為。 某種程度上來說， “ 未來 ” 開發(fā)的概念是很難定義的。在瑞典土地儲備項目實施的早 中國最大的管理資源中心 第 8 頁 共 20 頁 期，政府持有土地最長三十年才進行流轉(zhuǎn)開發(fā)。后來，瑞典政府意識到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺政策、提議將該持有期縮短到十年。然而，如果征地是為了某個具體項目，十年的期限還是太長了。在倫敦道克蘭公司 這個法定機構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 因此，總體上說，土地儲備這一概念是指公共部門，通常是市級公共部門，先于開發(fā)之前幾年購買土地、開展必要的平整工作，然后將土地出售或租賃，同時還保留相當(dāng)份額的土地以便修建道路、公園和社區(qū)設(shè)施。土地儲備可以被視為土地規(guī)劃實施的第一步，通過以合適的價格提供可供開發(fā)的土地來實現(xiàn)政府的目標，并高效、有序地促進開發(fā)。事實上土地儲備還有一個目的，就是為公眾儲存土地升值而產(chǎn)生的收益，但很少有人意識到這個目的。 土地儲備的特性 人們歸納出許 多土地儲備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進入市場就可以購買，即使還沒有需求時； 2. 在沒有將開發(fā)價值附加給土地時就可以購買； 3. 隨著時間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場所，用以更大項目的開發(fā)。這可以說是土地開發(fā)中最重要的一步。 4. 對土地的公共投資可以均攤到一個很長的時間段內(nèi)，并且可以分攤到整個土地儲備項目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會決定土地的用途。 5. 由公共開發(fā)決策帶來的土地增值授之于民。 6. 對所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲備。 7. 土地儲備可以用來應(yīng)對日后土地價格上漲、投機、開發(fā)失控以及居民流離失所的狀況。 8. 土地儲備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時間安排和開發(fā)類型。根據(jù)國家、地區(qū)或者當(dāng)?shù)氐男枨?，土地可以先用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后再進行高效有序的開發(fā)。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實補貼來源、籌措資金以及設(shè)計等事項遠未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會目標的實現(xiàn)成為可能。許多地方政府進行招標，在政府持有的土地上建設(shè)人們支付得起的住房，也因此取得了投資的最大效益。 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 （《住房策略》 加州大學(xué)洛杉磯分校出版 ，以及《土地儲備：歐洲現(xiàn)實，美國未來》安 ?斯特朗， 1979年著）。 因為土地儲備只是政府土地利用政策中的一個組成部分，因此，至今為止，很難評估這些特性在實踐中能否實現(xiàn)，也很難評估土地儲備的實施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標。 土地儲備的目標和目的 通過預(yù)先征地來影響土地市場的運作，這是所有土地儲備項目的共同點。然而，各個 中國最大的管理資源中心 第 9 頁 共 20 頁 政府在決定使用土地儲備作為一項政策時，其潛在的目標或目的卻不盡相同。 歐洲進行土地儲備 的主要原因，尤其對于瑞典和荷蘭這兩個國家，是為國民提供一個良好的居住環(huán)境。以低廉的價格提供土地是實現(xiàn)這一目標的手段之一，因此土地租金或售價通常只包括土地的成本。 進行土地儲備的其他原因還包括減少私人投機行為，同時也源于這樣一種信念，即公共部門可以通過介入土地市場來扭轉(zhuǎn)規(guī)劃中的不公平現(xiàn)象。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財?shù)目赡?。（??斯特朗語） 英國采用土地儲備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進行改造，這些地方的土地市場如果沒有政府的全面介入可能會持續(xù)低迷。 美國郡一級 的許多土地儲備項目的實施都是源于公眾對環(huán)境保護的渴望，尤其是要保護公共綠地或未開發(fā)荒地。美國許多經(jīng)濟不景氣的城市地區(qū)實施了規(guī)模較小的改造項目，其中應(yīng)用城市土地儲備的主要目標也是環(huán)境保護。 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個土地儲備項目的根本。其征地方法取決于政府的政策?，F(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強制性的。 非