【正文】 的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲(chǔ)備的運(yùn)作方式。它描述了土地儲(chǔ)備這一概念在全球的普及情況，但同時(shí)也說(shuō)明在實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的樣板。 第三部分研究各國(guó)土地儲(chǔ)備的具體例子，或叫做個(gè)案研究。瑞典的個(gè)案研究說(shuō)明了歐洲在二十世紀(jì)采用土地儲(chǔ)備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀(jì)六十年代將土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)城市發(fā)展工具廣泛采用。 英國(guó)個(gè)案研究闡明如何利用土地儲(chǔ)備將土地集中起來(lái)為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項(xiàng)目。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來(lái)闡明亞洲國(guó)家是如何處理這一問(wèn)題的。而馬來(lái)西亞個(gè)案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來(lái)西亞是如何轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門來(lái)滿足該國(guó)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 6 頁(yè) 共 20 頁(yè) 第四部分強(qiáng)調(diào)了個(gè)案研究中提到的主要問(wèn)題，而第五部分則試圖從國(guó)際土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)中獲得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。 二、 土地儲(chǔ)備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲(chǔ)備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來(lái)影響發(fā)展的模式，控制土地市場(chǎng)，避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來(lái)的一些增值。 許多國(guó)家都實(shí)行了土地儲(chǔ)備，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時(shí)允許的土地用途的價(jià)值購(gòu)買了大量農(nóng)地。土地儲(chǔ)備被認(rèn)為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。 為什么政府要介入土地市場(chǎng) 快速的城市發(fā)展使得國(guó)家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的劇變。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)政府意識(shí)到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。在解釋政府介入土地市場(chǎng)原因，尤其是介入城市土地市場(chǎng)原因的時(shí)候，人們通常會(huì)提出以下三個(gè)理由： 一．消除市場(chǎng)的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。 二．清除繁文縟節(jié)，使土地市場(chǎng)交易的社會(huì)成本更趨于私人交易的成本。 三．對(duì)社會(huì)的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢(shì)群體也可以分享社會(huì)的產(chǎn)出。 土地市場(chǎng)就是將土地作為商品進(jìn)行交易的場(chǎng)所。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場(chǎng)應(yīng)該具備以下特點(diǎn)： ，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易； ，能夠?yàn)楦鱾€(gè)收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來(lái)的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。 一個(gè)運(yùn)作不良的土地市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，包括投機(jī)倒把、貧民窟、擅自占用土地的現(xiàn)象和環(huán)境惡化。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會(huì)增加城市的商業(yè)成本，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。（聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)，城市土地政策） 支持政府干預(yù)土地市場(chǎng)的人士通常說(shuō)，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來(lái)了土地的增值（改良）。 土地所有者并沒(méi)有獲得土地的增值。人們認(rèn)為這些增值應(yīng)該屬于創(chuàng)造出這些價(jià) 值的社區(qū)所有，而未能獲得這些增值被認(rèn)為是許多土地開發(fā)體系的主要缺陷。其它負(fù)面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。由于土地區(qū)劃，有些土地所有者獲利頗多，而有些則沒(méi)有。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 20 頁(yè) 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買土地，來(lái)提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價(jià)格的提升正是這些公共服務(wù)項(xiàng)目所帶來(lái)的。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過(guò)程本身就會(huì)導(dǎo)致不健康的投機(jī)倒把行為。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的目標(biāo)。這些工具包括規(guī)劃工具、分區(qū)法令、施工規(guī)章、許可證、巡查和懲 罰措施。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計(jì)劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。這些規(guī)劃的總體目標(biāo)就是在一段特定的時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)城市的發(fā)展，并且推動(dòng)能夠最有效地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的土地利用模式。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過(guò)于靜態(tài)，或者說(shuō)適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過(guò)于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間的需求導(dǎo)致的各種后果。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了一些重要的問(wèn)題并且把基礎(chǔ)設(shè)施的投資置于優(yōu)先的位置，而這種投資正是影響城市發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)規(guī)劃似乎是一種更加合適的動(dòng)態(tài)規(guī) 劃工具。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。（亞洲各國(guó)市政土地管理 :比較研究 ，聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)， 1995）。 基于 “ 對(duì)私有市場(chǎng)的干預(yù)程度 ” ，對(duì)土地利用管制手段進(jìn)行了分類。這些類型包括： 1 提供信息； 2 提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備； 3 分區(qū)規(guī)劃的規(guī)章； 4 操縱稅收從而促進(jìn)或抑制開發(fā)；和 5 政府征用土地。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。然而，因?yàn)樗且环N靜態(tài)和抑制性的管制手段，不能根據(jù)社區(qū)不斷變化的目標(biāo)來(lái)及時(shí)作出調(diào)整，人們批評(píng)該方法未能有效地控制 城市發(fā)展。（《土地儲(chǔ)備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。 在米兒格拉姆關(guān)于 “ 政府介入程度 ” 的等級(jí)中，政府征地是最激進(jìn)的方式。盡管土地儲(chǔ)備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲(chǔ)備中最根本的因素。 土地儲(chǔ)備的定義 土地儲(chǔ)備的廣義為：為了實(shí)施政府土地利用政策，政府進(jìn)行征地或授權(quán)進(jìn)行征地，以待日后開發(fā)。在征地時(shí)，對(duì)土地的未來(lái)用途可能清楚也可能不清楚。（《土地儲(chǔ)備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國(guó)未來(lái)》，安 ?斯特朗 1979著）。此處土地儲(chǔ)備這一術(shù)語(yǔ)并不是指為單獨(dú)某個(gè)具體的 項(xiàng)目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過(guò)政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時(shí)間安排）。該術(shù)語(yǔ)也不包含私營(yíng)部門持有地塊的行為，無(wú)論是因它自身的發(fā)展需要還是出于資本增值為目的的投機(jī)行為。 某種程度上來(lái)說(shuō)， “ 未來(lái) ” 開發(fā)的概念是很難定義的。在瑞典土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施的早 中國(guó)最大的管理資源中心 第 8 頁(yè) 共 20 頁(yè) 期，政府持有土地最長(zhǎng)三十年才進(jìn)行流轉(zhuǎn)開發(fā)。后來(lái)，瑞典政府意識(shí)到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺(tái)政策、提議將該持有期縮短到十年。然而，如果征地是為了某個(gè)具體項(xiàng)目，十年的期限還是太長(zhǎng)了。在倫敦道克蘭公司 這個(gè)法定機(jī)構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動(dòng)的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 因此，總體上說(shuō)，土地儲(chǔ)備這一概念是指公共部門，通常是市級(jí)公共部門，先于開發(fā)之前幾年購(gòu)買土地、開展必要的平整工作，然后將土地出售或租賃，同時(shí)還保留相當(dāng)份額的土地以便修建道路、公園和社區(qū)設(shè)施。土地儲(chǔ)備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過(guò)以合適的價(jià)格提供可供開發(fā)的土地來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。事實(shí)上土地儲(chǔ)備還有一個(gè)目的，就是為公眾儲(chǔ)存土地升值而產(chǎn)生的收益，但很少有人意識(shí)到這個(gè)目的。 土地儲(chǔ)備的特性 人們歸納出許 多土地儲(chǔ)備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場(chǎng)就可以購(gòu)買，即使還沒(méi)有需求時(shí)； 2. 在沒(méi)有將開發(fā)價(jià)值附加給土地時(shí)就可以購(gòu)買； 3. 隨著時(shí)間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場(chǎng)所，用以更大項(xiàng)目的開發(fā)。這可以說(shuō)是土地開發(fā)中最重要的一步。 4. 對(duì)土地的公共投資可以均攤到一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會(huì)決定土地的用途。 5. 由公共開發(fā)決策帶來(lái)的土地增值授之于民。 6. 對(duì)所有的土地所有者一視同仁，無(wú)論他們的土地是否被征用做儲(chǔ)備。 7. 土地儲(chǔ)備可以用來(lái)應(yīng)對(duì)日后土地價(jià)格上漲、投機(jī)、開發(fā)失控以及居民流離失所的狀況。 8. 土地儲(chǔ)備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時(shí)間安排和開發(fā)類型。根據(jù)國(guó)家、地區(qū)或者當(dāng)?shù)氐男枨?，土地可以先用?lái)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后再進(jìn)行高效有序的開發(fā)。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來(lái)源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。許多地方政府進(jìn)行招標(biāo)，在政府持有的土地上建設(shè)人們支付得起的住房，也因此取得了投資的最大效益。 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 （《住房策略》 加州大學(xué)洛杉磯分校出版 ，以及《土地儲(chǔ)備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國(guó)未來(lái)》安 ?斯特朗， 1979年著）。 因?yàn)橥恋貎?chǔ)備只是政府土地利用政策中的一個(gè)組成部分，因此，至今為止，很難評(píng)估這些特性在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)，也很難評(píng)估土地儲(chǔ)備的實(shí)施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 土地儲(chǔ)備的目標(biāo)和目的 通過(guò)預(yù)先征地來(lái)影響土地市場(chǎng)的運(yùn)作，這是所有土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的共同點(diǎn)。然而，各個(gè) 中國(guó)最大的管理資源中心 第 9 頁(yè) 共 20 頁(yè) 政府在決定使用土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)政策時(shí)，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。 歐洲進(jìn)行土地儲(chǔ)備 的主要原因，尤其對(duì)于瑞典和荷蘭這兩個(gè)國(guó)家，是為國(guó)民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境。以低廉的價(jià)格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價(jià)通常只包括土地的成本。 進(jìn)行土地儲(chǔ)備的其他原因還包括減少私人投機(jī)行為，同時(shí)也源于這樣一種信念，即公共部門可以通過(guò)介入土地市場(chǎng)來(lái)扭轉(zhuǎn)規(guī)劃中的不公平現(xiàn)象。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財(cái)?shù)目赡?。（??斯特朗語(yǔ)） 英國(guó)采用土地儲(chǔ)備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進(jìn)行改造，這些地方的土地市場(chǎng)如果沒(méi)有政府的全面介入可能會(huì)持續(xù)低迷。 美國(guó)郡一級(jí) 的許多土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施都是源于公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。美國(guó)許多經(jīng)濟(jì)不景氣的城市地區(qū)實(shí)施了規(guī)模較小的改造項(xiàng)目，其中應(yīng)用城市土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)也是環(huán)境保護(hù)。 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的根本。其征地方法取決于政府的政策。現(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。 非